国民经济和社会发展计划法研究
蔡奕
【关键词】宏观调控、计划法
【全文】
国民经济和社会发展计划法
党的十四大明确提出，中国要建立的新体制是“社会主义市场经济”，就是要使市场在国
宏观调控下对资源配置起基础性作用。人们的思想随之得到解放，然而，很多人却又走向另
一个极端，认为搞市场经济不需要计划。殊不知，邓小平同志早就指出，计划经济不等于社
会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都
是经济手段。“计划”内生于市场经济，是市场经济的诸多文明成果之一。[ZW(]王乃静、
李宝元著：《市场经济中的国家计划》，济南出版社1997年版，第5页。〖ZW)〗市场经济本
质上是法制经济，因此，要用法律——计划法来规范和调整市场经济中的计划问题。本章旨
在阐明计划的性质、职能、内容，并在借鉴〖国外计划立法的基础上，对我国国民经济计划立法提出了一些初步设想。
第一节〓国民经济计划法
一、国民经济计划法的概念
(一)计划的概念
“计划”是一个多涵义的术语。计划的本意是人们对事业的未来发展所作的部署和安排。莫里斯·博恩斯坦曾给计划下了一个不褒不贬的定义：“计划”是未来行动的方案，它包括三个主要特征：⑴它必须与未来有关；⑵它必须与行动有关；⑶必须有某个机构负责促进这种未来行动。作为一种日常行为，计划可以看作是一般的“有意识、有目的”的活动，但作为在学术上有价值的计划概念，显然就不能停留在这个层次上。我们这里讨论的显然是市场经济中“理性经济人”的计划，故在此把计划定义为：一定的经济人适应市场经济环境变化并借助各种市场关系对其未来行动的理性预期安排。明确了作为微观个体的经济人的计划的概念后，我们就可以讨论市场条件下的“国家计划”：国家计划是指，一个国家中，主要通过市场追求自身利益最大化的社会公众，在政府权威的主导和协调下，就国家公共品供求的未来情况所预先进行的公共选择行动。显然，市场经济条件下的国家计划绝然不同于计划经济体制下的国家计划。需要说明的几个问题是：首先，国家计划主体是一个国家的社会公众，而不是计划经济体制下的政府。国家计划实际上是由整个社会公众参与的公共选择行为，在国家计划的制订和执行过程中，政府机构只是作为一种具有权威的公共机关，起到主持、指导和协调作用。当然，政府对计划的最终决策作用可能有更大的决定性影响，但市场经济背景下国家计划决不是政府说了算的指令情计划。其次，国家计划不是“替代”市场经济中经济人的自由选择，而是在市场经济基础上，以经济人的自主选择为前提条件而进行的公共选择。再次，国家计划的对象和内容，并非就是整个国民经济本身，而是对国民经济中关于“公共品供求”的未来景况所作的预期选择。
有几个涉及计划的概念应加以区别和说明：
1、计划和规划。二者并无本质区别。不过，计划多用于中短期计划，规划习惯用于长期计
划和专项计划，如我国的《国民经济和社会发展十年(1991-2000年)规划》。一般来说，规
划的内容比较简略，是粗线条的。
2、计划和计划管理。二者有密切联系但有区别。计划管理是指以计划作为手段进行的管
理活动或管理工作，包括计划的研制、计划的组织和实施、计划的检查监督和总评比的一系
列活动。计划只是计划管理的工具。
3、计划和计划经济。二者是有区别的两个概念。计划经济是指一种经济体制，一般是指以
国家计划作为配置社会资源的基本手段的那种高度集中的经济体制。计划经济体制下必然运
用计划手段，但是，不能说只要运用计划手段就是实行计划经济体制，因为市场经济也有计
划。
4、计划和计划体制。计划体制是指计划管理的制度的总称。有计划和计划管理，必然有计
划体制。计划的作用、性质、范围、程度取决于不同的计划体制。计划体制改革，是指转变
计划管理的职能，更新计划观念，改革计划方法，但不是否定计划的作用。
(二)计划法的概念
计划法是关于国民经济和社会发展计划的编制、审批、实施和监督的有关法律规范的总称。
另有学者认为，计划法是调整计划关系的法律规范的总称，计划关系
是指计划
主体在制定和实施国家计划过程中发生的社会关系。这些计划关系大体可分为两大类：一类为间接计划关系，即国家主要通过运用各种经济政策、经济杠杆和经济法规来引导各企业事业单位，使其经济活动纳入国家计划的轨道，完成国家计划任务时所产生的计划关系。另一类是直接计划关系，即由国家直接下达指令性的计划指标，规定计划任务；同时，国家也相应地为这些单位提供进行生产经营所必需的各种条件，由企事业等单位保证完成国家计划时所产生的计划关系。
在计划经济体制下，国家计划管理的主要形式是通过下达指令性计划指标实现的。在社会主
义市场经济体制下，市场调节对资源配备起基础性作用，而计划作为国家宏观调控的一种手
段，只是发挥向导性作用。它只规定国家经济活动和社会发展的方向，要求和一定幅度的指
标，计划任务的完成主要依靠经济政策和经济措施来保证，国家计划对企业、事业单位而言
，大量的是指导性的，不具有强制性质，所以计划关系大都是指导性的。
(三)计划法律关系
计划法调整的计划关系是客观存在的，但当它受到计划法调整时，就具有法律关系的性质，
就具有一定的权利和义务的内容。计划法律关系具有法律关系的一般特征，但计划法律关系
的主体、内容和客体都和计划有关。计划法是计划法律关系发生、变更和终止的法律依据。
1、计划法律关系的主体。计划法律关系的主体是指计划法律关系的参加者或当事人。它们
既有国家权力机关，又有国家管理机关；既有企业单位，又有事业单位；既有计划的编制单
位，又有计划的实施单位。在这些主体中，最常见的又较重要的是各级计划委员会和基层计
划实施单位。
2、计划法律关系的内容。计划法律关系的内容是指计划主体所享受的权利和承担的义务。
权利和义务关系的具体内容，则因间接计划关系和直接计划关系的不同而有所不同。在间接
计划关系中，当主体是企业事业单位时，则其计划权利和义务的履行只能是间接的，即如
果不履行时，所受到的只是经济政策、经济杠杆的惩罚，而不会受到国家机关的直接制裁。
但在直接计划关系中，主体的权利和义务是对应的，一方的权利是他方的义务，任何一方不
履行义务，都要向对方承担相应的责任，受到直接制裁。
3、计划法律关系的客体。计划法律关系的客体是指计划主体的权利和义务所共同指向的对
象。不管是间接的还是直接的计划法律关系，其客体都是一定的行为，包括计划的编制行为
，计划的审批行为，计划的实施行为等。
二、计划的性质与职能
(一)计划的性质
在不同的经济体制下，计划的性质与职能有所不同。在计划经济体制下，国家计划是指令性
的。在社会主义市场经济体制下，国家计划在总体上是指导性的，基本性质是指导性的。国
家计划是政府的综合经济纲领，集中体现宏观调控的政策目标。但全国人大批准的计划，对
国务院就具有责成性。计划指标是否具有指令性，上下级政府之间和政府与企业之间就不能
一概而论。不向企业下达的指标，不一定不能向下级政府下达。
在市场经济体制下的国家计划，具有三个基本特征：宏观性、中长期性和战略性。
首先，国家计划在对象内容上具有宏观性。宏观性首先是指计划在范围上的全国性，是立足
整个国家的未来所做的部署。在国家计划中虽然也有有关区域性和部门性指标和安排，但这
