4、 党中央向国家机构推荐重要干部担任重要公职
　　党中央直接干涉人大立法工作毕竟“名不正言不顺”，但是要实现党对立法工作领导的合法化，就需要一个公开的途径，即“推荐”制度。“推荐”制度一直是执政党控制当代中国政治、经济和文化机构的主要手段，而“作为国家机构的首长，可以不接受党委的命令；作为党员，不能不接受党委的命令”。⑽党把经过考察后的优秀党员选派到各部门、各级政府以及重要的人民团体、社会团体担任领导干部，而且在“推荐”“选派”日益演化为“人事任免”的趋势下，党不仅实现了其对立法的影响力，而且也实现了对这些重要部门的合法领导。
　在全国人大中，直接由中共中央委员会控制的干部名单包括委员长及副委员长，秘书长、副秘书长及委员，个专门委员会的主任副主任。而在全国人大立法中其核心作用的委员长会议的成员就是委员长、副委员长和秘书长，委员长会议决定所有提交给代表大会和常委会的议案，决定常委会的立法程序，决定常委会的人事任免。⑾当然，起立法核心作用的委员长会议，实际上也只是形式上讨论常委会党组已经决定的事项，而党组是绝对将非党人士的副委员长排除在外的。
　　5、 党中央对各级国家机构中的党组织有直接控制力
　　党组制度是中国共产党创立的重要制度之一。现行党章规定：在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中成立党组，由该机关中负责工作的党员组成；党组成员不由党员代表大会产生，而是由批准党组成立的上级党委指定，党组成员服从上级党委的领导。
　无论在立法机关、司法机关、行政机关均有各级党组存在。具体到人大来讲，各级人大虽然是所辖区内最高权力机关，但人大常委会都有党组领导，党组又受上一级党委领导，所以事实上各级人大是在同级党委的领导之下。同级党委可以对同级人大及其常委会党组发布指示、命令并指导工作，而同级人大及其常委会的党组须得向同级党委积极汇报工作、请示和报告工作。因此，当人大及其常委会在立法时，对党中央意图不清楚，可用“请求”方式要求党中央对该政策或指导进行明示、再肯定或解释含义，从而形成“自上而下”的过程。
　由于党组这一形式的存在，法律法规与党的政策就很容易被混同，党中央可以把全国人大常委会党组的“意见”、“报告”以“转批”、“转发”形式，迅速将人大立法变为党内文件或将党内文件变为法律规范。例如，1986年12月8日《党中央办公厅转发＜关于县级以下人民代表大会换届选举工作若干问题的意见＞的通知》实际上就是把人大的立法转变为党内文件。1986年11月8日全国人大常委会党组提出《意见》，对1986年换届选举作出非常详细规定，内容就是对当时《选举法》和《地方组织法》的解释与修改（其中甚至包括与当时《选举法》和《地方组织法》相冲突的内容），从法理上讲就是一项“立法”草案。而在同年11月15日——12月2日召开的第六届全国人大常委会第十八次会议上就通过了关于修改《选举法》和《地方组织法》的决定。而后的12月25日党中央办公厅、全国人大常委会办公厅联合发布《关于县、乡两级换届选举工作一些问题的紧急通知》，要求当年的选举“坚决按照中办发（1986）36号文件精神”（即12月8日的“通知”）办理。如此做法使得中办（1986）36号文件在法律和事实上有了法定约束力。⑿

第 [1] [2] [3] [4] 页 共[5]页