国资委上下级体制关系探究
石明磊
【关键词】国资委
【全文】
国资委上下级体制关系探究
包含成立国资委在内的
国务院机构改革方案已经全国人大十届一次会议通过，现在需要进行的是在我国中央政府层级落实这一方案，国资委的成立是其中的应有之义和重要环节。当然，在中央政府层面成立国资委首先会面临原来一些国有资产管理机关职能和人员的调整，但是随着这一改革方案继续在全国推开，另一个也很重要的问题就凸现出来：不同级别的国资委之间关系如何？
从行政组织法的原理来看，上下级机构之间的关系可以归纳为以下四种体制：（1）垂直领导体制，一如我国的海关、国税系统；（2）双重领导体制，比如我国的公安、交通等机关的领导体制；（3）同级政府领导、上级机关指导的体制；（4）毫无关系体制。之所以会出现这样的体制分化，原因在于不同行政机关所主管行政事务的属性不同以及在此基础上导致的行政机关属性的差异。
确定上下级国资委之间的关系也必须从国资委所主管的事务属性出发。按照
国务院机构改革方案的设计，即将成立的国资委是一个集管资产、管人、管事为一体的统一国有资产管理部门。因此，国有资产的属性就会决定上下国资委之间的体制关系。
首先很明显，国有资产的法律属性决定了上下级国资委之间不应当是毫无关系的。在我国，国有资产被认为是以及被
宪法规定为由全民所有的一种财产形态，全体国民是这一财产的所有权人，而政府只是代行管理和执行职能。如果把国有资产的管理机构即国资委上下之间的关系设计为毫无关系的体制，那么就将使得国有资产的所有权被完全地方化，全民所有的属性就会受到挑战和突破。
既然国有资产的全民性决定了不能把上下级国资委之间的关系完全断裂，那么我们是否应当建构一个完全垂直的国有资产管理结构呢？这种体制看起来是能保证国有资产之全民属性得到最大限度张扬的设计。在过去很长时间的经济生活中，我们国家也曾采取了这样的体制运作，比如在计划经济时代，所有经营性国有资产的运营部门都受到强有力的中央计划部门的调配与指挥。但是随着市场经济的发展，原来国有资产管理体制的弊端暴露的非常明显，其中最重要的弊端就是地方政府的积极性被严重窒息，其主要表现就是多数地方政府对于国有资产经营的兴趣不高，只有在企业运作几乎陷于停顿的情况下才同意让社会资本介入。面临这样的形势，江泽民同志在中国共产党十六大报告中提出，在坚持国家所有的前提下充分发挥中央和地方两个积极性的国有资产管理体制改革的方向。这一改革方向就要求我们处理好国有资产管理的统分关系，不蹈过去垂直僵化体系的旧路。由此看见，垂直领导的国有资产管理体制是不适合现在市场发展状况也是不适合现代国有资产管理之内在要求的。
通过以上两个方面的论述，我们大概可以明确，国有资产管理机构上下级之间关系的设计应当在中央和地方两者之间求得适当的平衡，有利于发挥中央和地方两个积极性。为了发挥地方政府的积极性，每一级国有资产管理机构都应当隶属于该机构所在的同级政府，使得该级政府获得经营国有资产的收益权，这是毫无疑问的。仍然需要讨论的问题是：上下级别的国资委之间应当是“指导体制”还是“领导体制”？
