|
这也就是“博弈”理论对行政行为思考后的启迪。而中国加入了世界贸易组织之后，这些启迪也转变成了现实性的要求。主要体现在以下三个方面：一是透明度原则。透明度原则，是指成员方必须公布正式实施的政策、法律及规章，以及成员方政府或政府机构与另一方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协议之义务。[23]关贸总协定第10条是透明度原则的核心条款，另外第6条、13条、16条、19条也有所体现。二是监督原则。乌拉圭回合改进并完善了关贸总协定的贸易争端解决机制，达成了《争端解决规则和程序的谅解》，明确了争端解决的目标程序和监督机制。其中特别是具有上诉复议救济机构和执行的监督制度，使成员方责任落到了实处。三是无歧视待遇原则。[24]无歧视待遇原则是指所有成员国在无歧视基础上进行贸易，相互给予对方以平等待遇。关贸总协定第1条、第2条、第3条，以及《服务贸易总协定》第2条都集中体现了这一原则。
行政审批制度作为国家干预的重要行政手段显然也必须适应这些要求，作出适应性的调整。一是要尽量减少行政审批事项，退出一些领域，将一部分事务交由社会、市场法则去调节；二是要尽量清除行政审批中可能存在的部门利益、地方利益，避免“囚徒困境”，但应予以其他的正当性利益为补偿作为交换；三是要注重程序公开、透明，接受行政相对人以及其他部门的监督；四是信息公开化，采取参与制的行政方式，必要时有的部门和事项可以建立听证制度来完善行政审批制度；五是在行政审批中应对行政相对人实行无差别对待，适用统一的审批标准和程序。
（三） 行政审批制度改革是基于行政观念转变的要求
“行政”这一概念有多种多样的理解，如有F.J. 古德诺的“政治行政二分说”、“三权分立说”、“实质意义上的行政说”、“管理说”等等。[25]而“行政的核心或实质是行政权，几乎行政法的每条原理都可以从行政权的研究中得到解释。”[26]所以，行政观念的转变其实就是对行政权应有内涵之认识的转变。在19世纪之前，国家主义滥觞，居完全统治地位。博丹、卢梭等人认为作为国家主权之一种的行政权是主权者所享有一种发布命令的权力，政府与行政相对人之间是“命令—服从”的关系。尔后，基于防止权力腐败的需要，洛克、孟德斯鸠等人认为，政府与行政相对人之间是“命令—控制”的关系。基于这种认识的桎梏，以戴西为代表的根植于自由资本主义土壤的规范主义理论主张对政府权力进行控制，反映了政府与个人、公共利益与个人利益之间的二元对峙。这时候，行政权仅仅归属于行政机关，政府职能通常仅限于国防、外交、治安、税收等纯行政性事务。19世纪末、20世纪初“行政国”的兴起导致了行政权特征和属性的转变。经济的发展同时带来了大量社会矛盾和问题的产生，如垄断、环境、交通等等，为了解决这些问题，国家大量地增设行政机构和人员，对经济生活和社会生活进行干预，同时行政权的范围也不再限于执行管理，而是不断地介入贸易、金融、劳资领域，并拥有了一部分“准立法权”和“准司法权”。[27]概括来看，现代行政权主要有三方面的属性：一是行政权主体的非专属性。西方传统理论一般将行政权界定为执行性权力，专属于行政主体。二战后，由于某些职业公务需要财政上的独立，工商企业需要经营上灵活性，因而某些职业公务、社会公务开始由专门职业组织来行使。如法国的公务法人，“公务法人独立于一般行政的层级组织之外，是自给自足的一种方式。”[28]二是行政权职能的多元性。[29]随着福利国家的到来，公众日益要求政府提供社会福利、社会保障、建筑桥梁、道路交通等服务。行政的职能从传统的权力领域向与人民福利紧密相联的非权力性领域扩展。正如西方学者所形容的，行政权对行政相对人实行“从摇篮到坟墓的管理。”三是行政权的非强制性日渐凸显。正如平衡论者所认为，现代行政主体和行政相对人之间是“服务—合作”的关系。他们认为，“现代行政权要进一步发挥行政权的作用，但并不意味着行政机关要采用更多更具强制性手段进行管理。恰恰相反，在一些行政领域应尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化行政色彩。”[30] 日本不具强制力的行政指导却富有成效便是例证。日本学者甚至认为，“这一点是保证日本经济走向成功的一个极为重要的因素。”[31]
中国加入世界贸易组织之后，使得这些行政观念转变带来的要求进一步得到强化。主要体现在以下三方面：一是加入世贸组织使我国社会利益分化速度和利益集团形成速度都明显加快，使得以群体利益为基础的第三种组织更加迅速形成。二是加入世贸组织要求政府进一步转变行政职能，不直接干预企业活动。这也促进了政府在行政管理尽量中采取非强制手段如行政指导、行政契约方式。三是基于政府行政强制手段的减少，而有些生产性职能的公务将实行部分民营化。行政机关在调整公共事务方面，不再机械地适用公法，对民营化的行政事务适用“私法”，即“公法”向“私法”逃遁。[32]总而言之，作为行政管制手段的行政审批制度必须进行弱化性的改革，这是中国加入世贸组织的现实要求，也是现代行政观念发展的历史必然。
|
