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证券监管与司法审查 ——海南凯立公司诉中国证监会案的法律分析

  (三)本案中39号文的法律性质及其可诉性探讨
  下面再回到海南凯立诉中国证监会案,要判断39号文是否属于内部行政行为,是否属于行政诉讼的受案范围,首先得从法律依据、行为针对的对象、针对的事项、适用的程序和行为产生的法律效果几方面进行分析。《中华人民共和国证券法》(以下简称《证券法》)[15]第7条第1款规定:“国务院证券监督管理机构对全国证券市场实行集中统一监督管理。”事实上,1998年4月,根据国务院机构改革方案,国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位,并且在国务院1998年9月批准的《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》中,进一步明确了中国证监会为国务院直属事业单位,是全国证券期货市场的主管部门。[16]因此,中国证监会作为国务院的直属事业单位,有理由也应当就有关问题向上级主管机关提交报告。同时,证监会的39号文也不是向凯立公司作出的,而是向国务院提交的关于凯立公司有关情况的一份工作报告。那么,39号文是否属于内部行政行为呢?应当注意的是,39号文所针对的是凯立公司上市问题的事项,该文认为:凯立公司97%的利润虚假,经研究决定,以凯立公司申报材料虚假为由,取消其股票发行资格。[17]虽然该文并没有直接向凯立公司作出,且该文也是在1999年9月1日由国务院办公厅秘书局通过海南省人民政府办公厅转告凯立公司的,但毋庸置疑,该文势必对凯立公司能否上市产生重大的、决定性的影响,而且可以预见将是不利的影响。因此,从39号文所针对的事项及法律效果而言,其又具有外部行政行为的性质。当然,这里存在的一个问题是:毕竟,39号文不是直接针对凯立公司作出,而证监会在2000年4月向海南省人民政府办公厅作出(该文抄送凯立公司)的50号文中认定凯立公司发行预选申报材料前三年财务会计资料不实,不符合发行上市的有关规定,经研究决定,退回其A股发行预选申报材料。[18]那么,是否可以认为对凯立公司而言,39号文并不是一个“成熟”的行政行为,因而不宜对其提起行政诉讼,而应等证监会向凯立公司作出一决定(如50号文)之后,再针对该决定(如50号文)起诉呢?或者,正如有学者认为的那样——在这里证监会的行政行为是一个统一的整体,不应加以割裂?[19]
  伯纳德·施瓦茨在《行政法》一书中论述了行政法上的一个重要原则——成熟原则。美国最高法院认为,成熟原则的“基本原理是:避免过早裁决,以免法院自身卷入有关行政政策的理论争论之中,同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决之前,在原告当事人事实上感觉到这种裁决的效力之前,保护行政机关免受司法干扰。”[20]受指控的行政行为的效力不应是模糊不清、不确定,而应当成熟到具有最终性。至于“要判断行政行为是否是最终的行为,就要看行政裁决的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决的正常程序的阶段,也就是说,要看行政救济是否已经终结了,还要看权利与义务是否确定了,或者说从行政行为中是否会产生法律效果。”[21]成熟的标准是不利之影响、实际性和紧急性。而美国最高法院对成熟原则的适用逐渐趋于宽松。不再把形式作为成熟性的决定因素,并且,即便是非正式行政行为(例如行政机关发布新闻的行为),只要发生了实际的不利影响,就可受司法复审。[22]
  我国目前的法律规范中,并没有直接规定成熟原则。但在最高人民法院颁布的关于行政诉讼法的司法解释中,已经相当程度地体现了这一原则。[23]其第1条第2款规定了不得提起行政诉讼的事项,其中第6项为:“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”可见,《解释》已清晰地体现了成熟原则的核心标准——不利影响。因此,笔者以为,依据《解释》,则一审法院将39号文纳入行政诉讼的受案范围完全站得住脚,其在判决书中也明确指出,因39号文对原告的权益具有确定力、是明确和具体的,与原告的利益有法律上的利害关系,且原告能够证明该行为存在,原告就可对其提起行政诉讼,法院亦应将其纳入案件的审理范围。[24]而二审法院虽然作出了“驳回上诉,维持一审判决”的终审判决,但在判决书中却清楚表明了在对待39号文的可诉性问题上,有着与一审法院截然不同的立场。二审法院明确指出,39号文属于行政机关的内部行为,且该内容已被其后作出的50号文所涵盖,法院在之前的诉讼中有明确的生效裁定[25],因此驳回凯立公司的相关诉讼请求。[26]二审法院的判决理由似乎暗含着在此问题上与一审法院的不同态度,似乎不赞成一审法院后来对于将39号文纳入司法审查的做法。笔者认为,正如本文前述指出的那样,在我国目前的法律规范中,并没有使用“内部行政行为”这一概念(《行政诉讼法》12条规定的是:“……(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。……”),法院能否将一切内部行政行为排除在行政诉讼之外,这本身就是一个令人质疑的问题,而法院进一步以39号文属于内部行政行为为由否定其可诉性,就更难以让人信服。因为,39号文是否属于内部行政行为又是一个颇有争议的问题。不可否认的是,39号文的作出,事实上使凯立公司没有资格上报正式的申请材料,其上市的进程被停止,因而对凯立公司而言,该行为严重影响其权利义务,而这恰恰符合《解释》12条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”[27]的规定。至于39号文是否因其内容被50号文涵盖而失去可诉性,笔者认为,虽然39号文与50号文之间存在相当的联系,但并不能因此而否定39号文的法律效果,它明确、具体,对行政相对方的权利义务有重大影响,与相对方存在着法律上的利害关系,这些都是不容忽视的。当然,39号文与50号文都是证监会就凯立公司上市问题作出的决定,其在时间上、内容上实为一脉相承,是否可以认为39号文还不是一个成熟的行政行为,凯立公司必须等到证监会向其作出一个行政处理决定(如50号文)之后才可提起诉讼呢?笔者认为,39号文于1999年9月1日由国务院办公厅秘书局通过海南省人民政府办公厅转告凯立公司,使得该文具有效力的确定性,则凯立公司此时就已经能肯定其上市进程已受重大的不利影响,因此据此提起行政诉讼具有相当的说服力。此外,《解释》40条规定:“行政机关作出具体行政行为时,没有制作或者没有送达法律文书,公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的,只要能证明具体行政行为存在,人民法院应当依法受理。”应当说,这一规定对于凯立公司而言也是相当有利的。


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