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此外，当立法弹性余地很大又无内部规则可循时，行政官员作为不同的个体对法律的理解将产生很大的差异，导致对同一案件的处理结果也不同。这将造成同等情况不同对待情况的普遍出现，严重损害政府的威信，侵害公民的正当权利。如果行政机关运用行政立法中的自由裁量权，通过制定规章使原有的法律空档得到填补，使日常的行政管理有章可循，那么，在这个意义上，行政立法即转变为行政机关对其自身自由裁量行为的自律。这种自律加强了法治，是现代法治的新形式。就连极度质疑国家立法活动的哈耶克也这样认为，“由行政机构制定的规章不仅对这些机构的官员具有约束力，而且也对那些与这些机构打交道的公民个人有约束力。显而易见，这类规章对于决定如何使用由政府为公民所提供的各种服务或设施来讲，是极为必要的” [30]。
虽然行政自由裁量权在行政立法中起着不可或缺的作用，但由于行政立法赋予行政机关很大的自由裁量的空间，一旦行政机关恣意而专断，就会如一匹脱缰的野马，很难控制。加上司法审查的困难，无疑会对法治造成严重的伤害，走上行政权异化的不归路。除此以外，相对议会立法而言，行政立法具有数量庞杂、技术性强、复杂多变、公开性差等特点，不利于公众了解、认同并进而遵守法律。而且行政立法程序在操作中易产生利益集团控制、公众无法表达意见、程序不透明等问题。由此可见，虽然行政立法是顺应时代的需要而生，并解决了传统立法原则无法解决的问题，但伴随着行政立法权的扩张，其消极的一面也越发暴露出来，行政立法的大量运用确实产生了许多新的急需解决的问题。
3、 中国法治建设背景下行政立法扩张的独特进路
前述西方国家对行政立法的功能需求、对行政自由裁量权扩展的需要等问题，并非为其法治发展过程中所独有。这些都是具有普遍意义的问题，在全球化的大背景下，很少有国家可以逃避，我们国家也不例外。中国今天抛弃人治，走向民主与法治，这些问题就不得不谈。另一方面，行政立法在世界各国实践中产生的消极作用，在中国同样存在，而且还可能因我国法治建设的具体情况更显严重。在当前我国全面立法建构法治国家的背景下，相对于西方国家，行政立法导致了许多新的特殊、复杂的问题，令人不得不更加担心和忧虑。而这种忧虑自然进一步加深了传统宪政主义者对行政立法合法性的质疑。如何恰当地审视行政立法与我们当下生活世界的相关性问题，不容回避地摆在我们面前。
立法，即以审慎刻意的方式制定法律，其本质是对社会关系的形式理性化，是一种具有明确目的性的人为外部建构的行为。哈耶克就对现代社会将所有社会秩序规则都化约为国家立法的实践活动提出了根本性的质疑。在哈耶克看来，同样作为规则，法律（law）与立法(legislature)完全不同，法律先于立法。后者是外部规则，是一种充满了最严重后果的“发明”的法，它与自生自发的内部规则——自由的法律有着根本的区别，不具备“普遍的正当行为规则”的本质，也就是违背自由的原则[31]。另一方面，哈耶克也承认“立法这种发明赋予了人类以一种威力无比的工具——它是人类为了实现某种善所需要的工具，……立法向人类开放出了诸多全新的可能性，并赋予了人类以一种支配自己命运的新的力量观或权力观。[32]”但哈耶克更想说明的是，真正问题在于人类还没有学会如何控制立法，“并确使它不产生大恶，……只要我们还以为这种权力只有被坏人操纵时才会产生恶果，那么可以肯定地说，它仍是一种极度危险的权力。[33]”
不过，尽管有许多不同的声音，立法还是不可阻逆地成为全世界范围内法律的主要来源。即使是在普通法传统的国家，立法的作用也日趋显著，两大法系逐渐融合的趋势越来越明显。立法在法律体系和社会生活中的作用愈发不可替代。此外，立法更属于历史的范畴，与一国的国情密切相关，立法的多样化特征在不同国家和地区有着鲜明的体现。不同时空范围内的立法有其个性，不能将某个空间范围的标准拿来直接作为衡量另一个空间范围内立法的标准。必须承认，立法本身是传统和现实国情的产物，而这一特征在我国表现得尤为突出。
立法是我国法治的基础和前提性环节。改革开放以来，我国法治建设几乎是一个从无到有的发展过程，用“百废待兴”称呼我们法治之路的起点并不过分。这种特殊的国情决定了我们对立法建构的特殊需要，而多变的社会生活对立法的功能需求又进一步巩固了立法的特殊重要地位。近年来，在加速立法的指导思想下，我国立法机关比较充分地行使了立法权，立法数量有了大幅度的增长，经济、社会生活各方面基本上有法可依，但仍有许多领域需要被尽快纳入法制化的轨道。如何充分运用与正确行使立法权，尽快建立一个完备的法律体系，仍将是我们今后面临的首要任务。
不过，与对立法的大规模需求形成悖论的是，一方面立法权的运用和行使远未达到满足社会对立法调整需求的标准，另一方面，哈耶克笔下的立法之恶的问题却大量出现，的确有许多立法机关没有学会如何控制立法。这些“恶”主要体现在：许多法律空有其名，在实际操作层面上不可行，未起到立法所预期的社会实效；有些法律片面追求数量和速度，出台仓促，留下许多缺失和疏漏；还有的法律消耗极大的立法成本和执法成本，带来超负荷的问题，等等。长此以往，必然破坏民众对立法质量的信任度，使得法律缺乏人们心理上的认同。正如古罗马法学家所言：“以法的形式损害法本身”。其实，解决矛盾的关键的问题在于：实行法治首先要有良法。大量法律、法规之所以不能有效实行，很重要的根源在于立法先天不足，而非仅在于行政、司法方面。“徒法不足以自行”，许多立法要想转变为社会生活中“活的法”，真正在法治建设中实现其应有的作用，恐怕还有相当艰难的路要走。
以上“依法治国”、立法建构的大背景同样极大促进了我国行政立法的大规模发展。始于1970年代的法制现代化是对党与政府、政策与法的关系的重构，也是对政府与公民关系的重塑。从内部管理制度质变为国家治理的规则，行政立法的兴起与发展改变了计划经济体制下政策优位、依政策进行行政管理的局面，应当被视为建设社会主义法制的一个积极步骤。从规章在我国法律渊源体系中的变迁可见，行政立法已经构成了一个具有相对独立意义的体系。
行政立法在我国获得事实正当性的背景及发展路径与德、法、英、美等西方国家大相径庭，它是深具中国特色的一种立法现象。与发达国家从消极行政到小政府大社会再到积极行政的行政国发展道路不同，我国的发展方向是从高度集权的计划经济体制向市场经济体制转变。但不论是中西方，随着二十世纪70年代西方公共行政改革的兴起，近年来，探索政府与市场的合理界碑问题已经成为共同的关注点，只不过因国情不同而应各有侧重。我国自古以来行政权强大，政府管理父爱主义色彩浓重，长期以来国家管得过多、统得过死，个人权利观念严重缺位。因此，加强对行政权的控制，遏制行政立法权的滥用，促进政府职能转变是当务之急。同时，与西方国家三权分立的制度不同，我国实行的是人民代表大会制，各级人民代表大会是国家的权力机关，行政机关只是国家权力机关的执行机关，向其负责。发展道路和政体的差异决定了我们无法简单移植西方国家的行政立法理论。我们必须在适当借鉴发达国家行政立法理论的同时，正视我国行政立法的独特问题。
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