（二）对抽象行政行为的审查
《行政复议法》中十分明显的进步之一，就是在第
7条增加了对行政规范性文件（所谓“红头文件”）的一并审查。该条规定使得行政复议范围在一定意义上讲扩展到抽象行政行为，是行政复议制度的一个重大发展。
在
《行政复议法》之前，我国行政立法所规定的受案范围都仅限于具体行政行为[⑩]。而从各方面来分析，应当对抽象行政行为建立一种直接的审查监督机制。首先，在实际中，个别地方政府及其工作部门出于地方保护主义及逃避司法审查等原因，发布一些地方规章、决定、命令，与全国方针相违背，地方保护性极强，成为行政机关中某些工作人员滥用职权的重要手段。其次，这些违法或不当的抽象行政行为更易于给公民、法人或其他组织造成普遍的损害，比具体行政行为的危害更大。第三，在行政诉讼及复议的实践中，许多侵犯相对人合法权益的具体行政行为的根源并不是具体行政行为本身，而是该行为所依据的规范性文件本身违法或不当。但在这种情况下行政诉讼及复议，一般只能先对具体行政行为进行处理；而对于其所依据的规范性文件，只能根据我国宪法和有关组织法的规定，反映到有权的行政机关来处理，这种方式由于缺乏一定的法律程序，所以难以进行，成效极微，造成行政诉讼及复议的“治标不治本”及一定程度上的重复行为，同时也不利于对公民、法人和其他组织合法权益的保护。最后，应当看到，当今世界各国对于抽象行政行为都建立了一定的司法监督机制，我国也应当吸取先进经验，对抽象行政行为进行司法监督。先将其纳入行政复议范围，可以作为一个过渡。
《行政复议法》对抽象行政行为一并审查的规定虽是一大进步，但并不彻底，仅限于同具体行政行为的一并审查，且排除了对规章的审查。笔者认为，应当允许申请人对抽象行政行为单独提出审查申请，这样更有利于保护个人和公共的利益，有利于对抽象行政行为的监督。因为复议机关很难有能力对所有发布的行政规范性文件都主动进行审查，给予申请人单独提起对抽象行政行为审查的权利，可以及时发现抽象行政行为中违法或不当的地方，避免给相对人造成更大的损害；尤其对于可能给公共利益造成损害的抽象行政行为，在目前的体制下很难给予监督，如果设置了单独审查制度，就可以更好地保护集体、国家的利益。
另外，审查范围不应仅限于所谓“红头文件”，应当包括部委规章和地方性规章，若进一步发展的话，行政法规也应当纳入。这样才能形成对抽象行政行为的全面监督，建立对行政立法行为的统一监督体制，为完善司法监督体制作好充分准备。
（三）对行政复议范围的排除规定
《行政复议法》第
8条规定了两种情形，不能申请行政复议：一是不服行政机构作出的行政处分或者其他人事处理决定的，一是不服对行政机关就民事纠纷作出的调解或者其他处理的。该条的规定与
《条例》第
10条第2、3项[11]大体相同，排除了对内部行政行为和部分对民事纠纷的行政处理的复议审查。比
《条例》较好的地方在于它规定排除情况的同时规定了对这些情况的解决方法，有利于受害人及时行使权利、寻求救济。
然而，笔者认为，要建立一个统一的独立的行政复议制度，应将尽可能多的行政行为纳入其中。对于内部行政行为，相对人可以得到的救济很少，既不能提出诉讼，也不能申请复议，只能申诉，而申诉又无固定的法律程序，这是十分不公平的，而行政复议作为一种行政系统内的层级监督，应当为内部行政行为的相对人提供救济。对于排除的部分对民事纠纷的行政处理，也应纳入复议范围。因为既然允许对行政机关作出的确权决定申请复议[12]，对于其他有关民事纠纷的行政处理行为就不应例外，应实行统一的制度。
最后，在行政复议范围的立法技术上，笔者认为可以换一种思路考虑，用概括式加排除式来规定，将不适用行政复议的事项予以列举规定，其它未规定的事项均可申请复议而不必象
《行政复议法》第 条那样详细列明复议范围却又难以穷尽。这种规定较为灵活，有较大的发展余地，可以为行政复议留下较大的空间。同时，也有利于行政复议制度的推行，更加体现其便民原则，当事人可以更好地利用行政复议保护其合法权益。
四、行政复议管辖
《
行政复议条例》用第三章整整一章的篇幅规定“复议管辖”，而
《行政复议法》将该章的内容并入了“行政复议申请”一章，不再单独规定。这表明了
《行政复议法》在思路上的根本转变，“管辖”的含义从复议机关管什么和谁来管转变为相对人可以找谁申请复议，更加体现了行政复议保护公民、法人和其他组织合法权益的宗旨。
在对县级以上地方人民政府工作部门所作的具体行政行为不服申请复议的案件管辖方面，1990年的《
行政复议条例》规定了由上一级主管部门管辖为原则的“条条”管辖体制，1994年修订后的
《条例》改为实行相对方选择管辖的原则，相对人可以选择由本级人民政府或上一级主管部门管辖，这种规定是便于相对人的。但由于
《条例》对于管辖有“从其他法律、法规规定”的但书条款[13]，而且绝大多数法律、法规的规定都是“由上一级主管部门”管辖，这样，就造成了
《条例》所规定的相对人选择管辖的原则无法落到实处，失去其现实意义，使申请人申请复议时，无法就近选择本级人民政府，只能舍近求远，十分不便。
