“国有土地租赁”这一概念的产生事实上是一件很可笑的事。按照
土地管理法的规定，国有土地的所有权属于国家所有，任何单位和个人对国有土地依法所能享有的权利只能是相应土地的土地使用权。那么“国有土地租赁”实际上只能是对国有土地使用权的租赁。而“租赁”与“出租”这两个概念在法律上有区别吗？显然，“国有土地租赁”这一概念的创设就是为了区别于颁布在先的1990年国务院《
城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第
28条中所规定的“（出让）国有土地使用权出租”——“（出让）土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为”和1992年国家土地管理局《
划拨土地使用权管理暂行办法》第
9条规定的“（划拨）国有土地使用权出租”——“（划拨）土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的行为”。也就是说， 这种区分显然非牛非马。
这就自然地引出一个问题。为什么不直接将“国有土地租赁”改名为“国有土地使用权出租”，将地上权人把其以“国有土地使用权出租”方式取得的地上权再出租给第三人的行为叫“国有土地使用权转租”呢？这样不仅可以和国土地使用权“出让”和“转让”的概念相对应，而且和传统民法上的财产“出租”与“转租”概念相一致。但现行的土地管理立法没有采取这种方法，似乎是因为另有考虑。1995年国家土地管理局《
土地登记规则》第
30条规定“有出租权的土地使用者依法出租土地使用权的，出租人与承租人应当在租赁合同签订后15天内，持租赁合同及有关文件申请土地使用权出租登记”。显然，这一规定将国有土地使用权做了可出租和不可出租的区别。而根据前述《
城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第
28条或《
划拨土地使用权管理暂行办法》第
9条所规定的“国有土地使用权出租”，国有土地使用权人以国有土地使用权出让或划拨方式所取得的国有土地使用权均可以出租。而前述《
国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第
3条第4款规定的以“国家以土地使用权作价出资（入股）”方式取的国有土地使用权也显然属于可“出租”之列。而唯独《
国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第
3条第3款在规定以“国有土地租赁”方式所取得的国有土地使用权在经过“出租人”同意时可以“转让”时，并未规定可以再“出租”——即对土地使用权的转租。这似乎是考虑因素之一。同时，《
划拨土地使用权管理暂行办法》第
21条规定“土地使用权出租后，承租人不得新建永久性建筑物、构筑物。需要建造临时性建筑物、构筑物的，必须征得出租人同意，并按照有关法律、法规的规定，办理审批手续”。而对于以其他方式取得的土地使用权出租后，承租人并未受到这样的限制。这似乎又是一个考虑因素。但是，促使土地管理立法机关做出这两种限制的因素又是什么呢？笔者没有查到有关的说明，对此也不好妄加猜测。但从以下对这几种操作模式的分析来看，如果保留“国有土地租赁”这种国有土地使用权取得方式，还是应当以统一为“国有土地使用权出租”更合适宜。
在“国家 出让 地上权人 出租\转让 第三人”的种模式中，国家是一次性或在较短时间内收回土地使用权出让金，自身利益得到了有效的保护，至于此后地上权人以出租或转租方式与第三人建立法律关系所潜在的或实际发生的风险，与国家无关。因此国家无需加以限制。而对于“国家 出租 地上权人 转让 第三人” 这种模式，国家作为出租人的利益是否能得到有效的保护，决定于地上权人支付租金的能力和实际情况。地上权人将其因此所取得的地上权转让给第三人，可以一次性或在较短时间内收回土地使用权转让金，但应向国家支付的租金却是长期并且是定期支付的。在这个长期的过程中，地上权人支付租金的能力仍然是一个变数。同时，地上权被转让后，地上权人就不再是该幅土地的地上权人，不再享有相关的物权，其与国家之间的租赁关系中只是一个普通的债权关系。如果地上权人不履行支付租金义务或无能力履行租金义务，则此时国家不得通过处理已转让给第三人的国有土地使用权来保护自己的利益。如前所述，我国目前没有选择“国家 出租 地上权人 转租 第三人”这种模式。但这一模式与“国家 出租 地上权人 转让 第三人”这种模式相比较，对国家利益的保障反而较强。因为第三人向地上权人交付的租金也是长期并且是定期支付的，一般会与地上权人向国家定期交付租金的时间会有所衔接，以此来减轻负担和风险。同时，第三人仍然只是承租人。在国有土地使用权人不履行支付租金义务或无能力履行租金义务时，由于地上权人所取得的使用权不变，国家有权在不影响第三人对土地的租赁关系的情况下，通过采取收回地上权、出让地上权及地上权人在其上建设的房屋等方式来保护自己的利益。
