|
根据Chevron原则，法院在审查行政当局对于其所适用的法律解释时，是分两步来进行的。首先要看国会的立法是否对于所处理的具体问题在立法里已经有所直接规定（directly spoken to the precise question at issue），或者有关规定是否是不明确的或是模糊的。如果审查认为国会的立法实际上已经对具体问题有所规定那么审查之事就此结束（that is the end of the matter），审查法院将认为行政当局的决定是符合国会立法中所表现出来的宗旨而予以遵从。但是，如果法院认为国会的立法没有对于涉案具体问题的规定，或者有关的法律规则是未明示或是模糊不清的，那么就进入第二步程序：是否行政当局对于法律规则的解释是“合理的”（reasonable）或者是可允许的（permissible）？如果审查法院认为其是不合理的或是不能够被允许的，那么其就会作出自己的解释从而推翻行政当局的解释；但是如果审查法院认为当局的解释是合理的，即使当局的解释与法院考虑这个问题作出的解释不一致，那么法院仍应该遵从行政当局作出的解释――这是Chevron原则的核心概念！
从表面上看似乎Chevron是很简单明了的一个原则规定――当适用的法律规则是模糊不清的时候，如果行政当局的解释是合理的，那么审查法院对于受到挑战的政府决定和解释就应当采取遵从的态度，适用起来应该似乎是应该比较简单的。实则不然，这个原则本来是要明确审查原则的，但是自己反而本身也陷入了模糊之中。首先看看原则的一些用词――模糊（ambiguity），合理（reasonable），可允许的（permissible），确定（precise）等模棱两可的词语就可以得知这个原则是多么难以把握，更不用说法律多大程度上的模糊可以使得审查法院认为应当进入第二步而多大程度上的模糊不需要进入第二步审查等等肯定是争议频发的问题了。因此，如同美国学者所说的，Chevron原则只是一个纸面上的革命和胜利(the revolution on paper)，在实践中仍然存在着强制遵从和裁量遵从这两种情况 ， 而且在美国当下级法院运用Chevron原则来审查当局行政决定时他们的观点和决定时由于对于模糊性等问题认识不同仍然会相互之间存在很大的偏差。尽管如此，Chevron原则的一个导向还是非常显著的，那就是将解释的权力由法院向行政机构转移。 理论上分析，这是比较明显，因为只有规则是模糊不清的而且当局的解释也是不合理的不能允许的时候，法院才能够推翻当局的法律解释。只要一个前提不存在，那么审查法院就要强制性的遵从于行政当局的解释，而不是如同Chevron以前的情况法院拥有主动权来决定是否推翻当局的解释和认定。了解了这一点，就不难理解为什么美国在乌拉圭回合谈判中坚持提出审查标准问题以及美国提案的背景了。而对比一下美国联邦体制中法院审查行政决定的Chevron原则和WTO反倾销协议的第17条第6款，可以发现在语言和模式上具有很大的相似性，这反映了美国意欲在WTO争端解决机制中推行这种原则。
尽管反倾销协议第17条第6款是一个类似于Chevron原则的规定，但这是否就意味着一定会在WTO争端解决机制层面上产生如同美国国内的那种效应还是一个问题，因为国际法律环境和国内法律环境毕竟不是完全相同的一回事情，美国的期望和该条款的实际作用等问题都需要从WTO争端解决的实践中来寻求答案。这也正是本文下一部分所要涉及的。
四、世界贸易组织体制下审查标准规定的理论和实践应用
前文曾指出，在乌拉圭回合最终文件中关于争端解决审查标准的规定只有在反倾销协议中有明确的表述，在《谅解》中没有关于这方面的专门规定。要研究WTO体制下审查标准问题以及实践，就应当首先对有关的文本进行详细的理论分析。
（一）WTO体制下审查标准规定的文本分析
作为WTO众多法律文件中唯一明确关于审查标准的条款，反倾销协议第17条第6款无疑是一个引人注目的“焦点人物”，本部分也将以其为主进行研究。
第17条第6款把事实问题和法律问题的审查分别进行了规定：
“参照本条第5款审查该事项时：
（i）在评估该事项的事实时，专家组应决定当局确立的事实是否适当，以及对他们对事实的评估是否公正和客观，如果确定的事实是适当的，评估是公正的和客观的，即使专家组可能作出不同的结论，该项评估也不应被推翻；
（ii）专家组应根据国际公法解释的惯例规则解释本协议的有关条款的规定。如果专家组认为本协议的有关条文规定允许作出一种以上的可允许的解释，只要进口国行政主管当局的措施符合其中一种解释，专家组就应当认为主管当局的措施与本协议相符。”
第17条第6款（i）项要求专家组对于调查当局的关于事实的结论保持遵从，“如果确定的事实是适当的，评估是公正的和客观的，即使小组可能作出不同的结论”。就实际情况来说，这一条规定是较难提出反对意见的。就专家组所拥有的调查事实的措施来说是有限的，不可能对于受到质疑的行政决定所依据的事实进行重新的调查，因为这种事实调查必将会引起各个成员方的严重关注而且涉及到有关成员方的配合、国家主权和国家安全和秘密等一系列问题，至于能否比涉案成员方政府调查的更清楚也实在是很大的一个疑问。从国际实践来看，国际或者他国的裁决机构要在另一个国家内部进行独立的事实调查是一件极其困难的事情，即使在政治敏感度不强的民事领域也是不易实现，更何况在政府间层面上进行了。因此，对于第17条第6款（i）项将事实调查方面的权力主要赋予成员方行政当局是实际和习惯的做法，也得到各方（不仅仅是美国）的认可。当然，政府确定的事实必须是有根据的而非是主观臆断出来的，第17条第6款（i）项要求当局确立的事实应当适当，事实的评估应当公正和客观。具体到反倾销案件中，关于事实调查主要是集中在倾销的存在和国内市场变化等数据上。从前文所研究的众多案例可以看出，对于当局关于倾销是否存在的认定较少进行质疑，而在“芬兰诉新西兰对进口变压器征收反倾销税案”中对于芬兰指出的“倾销不存在”的质疑专家组也以“没有理由否认新西兰政府当局关于倾销存在的认定”未与支持。笔者因此认为，在反倾销争端中推翻调查当局存在倾销认定的难度较大，从投诉方的角度来说举证证明调查当局调查错误或者认定不公正本身就比较困难，专家组的权限又仅在于审查是否公正而非重新审查，而从实证的角度来看专家组在此方面比较一贯的立场是除非有比较确凿的证据证明当局事实调查错误否则一般会尊重调查当局的事实认定。
第17条第6款（ii）项的规定的是关于在法律问题上的审查标准，而这也是最具有争议性的一款规定。从前文的案件中可以发现，大多数的提交到专家组的争端主要是关于对于法律评估和法律解释的问题，在反倾销方面主要就是关于实质性损害以及构成的问题。首先第一句“专家组应根据国际公法解释的惯例规则解释本协议的有关条款的规定。” 在这里指出了条约解释的方法是国际公法的惯例，但实际上只不过是《谅解》第3条2款的 “按照与国际公法解释的惯例一致的方式，澄清那些协议中现有的各项条款规定”含义的强调。但是，就什么是国际公法解释的惯例在乌拉圭回合最终文件中并没有得到明确。考察GATT争端解决的历史和WTO争端解决机构的意见可以发现，《维也纳条约法公约》第31条和第32条可以说已经具有了“国际公法解释的惯例”的地位， 这在“日本――酒精饮料案”中得到了比较好的阐述 。
《维也纳条约法公约》第31条、第32条的主要目的在于通过运用该规则确定条约条款的确切含义，消除歧义最终明确各方的权力义务关系，因此按照《维也纳条约法公约》进行解释也就意味着对于每一个具体的条约规则来说应当只有一种最为适宜的理解，只有这样才能澄清歧义明辨权利义务。
按照第17条第6款（ii）项第二句的规定，“如果专家组认为本协议的有关条文规定允许作出一种以上的可允许的解释，只要进口国行政主管当局的措施符合其中一种解释，专家组就应当认为主管当局的措施与本协议相符。”据此，只要当局所采取的措施符合反倾销协议的多种可允许的（permissible）解释中的一个那么这种措施就是与所负义务相符合的。
就条文逻辑分析，在这里实际上是在专家组审查法律解释方面建立了一个两步走的步骤：首先，专家组必须考虑是否有关的条文允许多于一种的解释。如果不允许，那么专家组就必须指出这个条文所允许的唯一解释是什么。如果允许多于一种的解释，那么就进入第二步，专家组要来考虑和审查是否调查当局的解释是属于其所认为的多种可允许的解释中的一个。如果是，那么专家组应当尊重调查当局的解释和认定，如果不是，那么调查当局施加反倾销措施就违背了其所负的协议义务。
根据上文的分析，可以发现第6款（ii）项条文本身存在着相互的冲突。《维也纳条约法公约》关于条约解释方法的第31条和第32条的主要目的就在于确定条约用语的确切含义，简单的说就是要通过文意、上下文以及辅助措施来消除对一个条约条文多种解释的可能性，而在（ii）项第二句中则假设了反倾销协议（毫无质疑是属于条约性质）可以作出多种可允许的解释，而这多种可允许的解释又是专家组按照主旨在于只能确定一种解释的第31条和第32条（国际公法解释的惯例）所得出来得！这从逻辑上讲是不通的，也恰好反映出来这个条款的妥协本质。
根据第17条第6款（ii）项的规定，可以发现该规定两步走的步骤与美国的Chevron原则基本是一样的，因此前文指出美国企图通过规定一个限制专家组推翻国内当局决定的能力的审查标准的计划从文本上看是得逞了。但是，这只是文本上的胜利，是否就是内容和实践上的胜利却是不确定的。根据一些学者的观点，认为第17条第6款（ii）项的规定大大限制了专家组决定案件实质和是非曲直的能力，因为该条要求专家组必须接受对协议任何合理的解释。协议能以一种以上的方式进行解释的情况下，专家组必须接受反倾销机构依据任何一种准许的解释所作出的决定。专家组不能用调查机构未掌握的或未使用的新信息来推翻反倾销裁决。 这种认为，笔者认为主要是从文本上包含了美国的提议以及美国提议的保护本国利益的出发点来看的，应该说并不全面。至于“反倾销协议第17条第6款新增加的两项专家组审查标准就限制了专家组推翻进口国反倾销决定的权力，突出了保护进口国的倾向” 的观点，没有将事实和法律问题分开讨论，没有探究相关条文的含义，也不很适当。
根据上文对于美国Chevron原则以及反倾销协议第17条第6款（ii）项的分析，笔者认为只要专家组灵活运用，从规定的内容逻辑性上看，第17条第6款（ii）项所提出的两步走的方案就并不能真正限制专家组的权力。
就第一步来看，是应当考虑是否有关的条文允许多种解释。如果允许多种解释才能进入第二步，如果不允许多种解释那么就将审查调查当局的解释是否与唯一允许的解释一致。在这一步，根据规定决定是否有多种解释可能的权力在专家组的手中，是由专家组全权判断的。即使有关成员方的调查当局辩称存在多种解释的可能也不能代替专家组的权力，而且，不应忘记的是专家组解释相关协定的指导原则是《维也纳条约法公约》第31条第32条。因此，如果专家组严格按照《维也纳条约法公约》第31条与第32条的规定来解释，就彻底否定了存在多种可允许解释的可能，从而只有一条路可以走――审查调查当局的解释是否与专家组得出的解释一致。一致则调查当局的决定就是符合相关协定的要求，不一致那么有关成员方就违背了其所负的条约义务，应当修改。
在这一步由于决定权是在专家组的手中，因而专家组就掌握了主动权，专家组有很大的自由度来确定存在还是不存在多种可允许的解释。根据美国学者的研究，在美国国内运用Chevron原则同样存在着这种情况。审查法院在发现还是没有发现法律规则有模糊不清方面拥有很大权力，从而使得法院在认可或者否定政府决定方面保留着很大的权力 。因为从实际看如果法院认为法律规定没有模糊不清之处，不能进入第二步程序，那么通常政府机构就要败诉，而如果分析认为存在模糊不清那么进入第二步骤后政府往往就能够获胜。由于第17条第6款（ii）项与Chevron原则的相似性，笔者认为这在WTO争端解决机制下也是同样的情形。如果专家组比较认可调查当局的解释，就可以作出存在多种解释的判断，从而进入第二步的审查，如果专家组不认可调查当局的解释，审查在第一步之后结束了，那么往往调查当局的解释最后会被推翻。
因此，专家组是否认为反倾销协议的规定存在着可允许的多种解释对于争端的胜负具有很重要的作用，而这方面的权力是不受当事成员方政府影响的。第17条第6款（ii）项的规定对于专家组的审查权力来说似乎具有两种相反的作用：一方面，从表面来讲专家组被强制规定了应当对于那些与专家组意见不一致的当局解释保持遵从，而这些解释在没有此类规定时专家组是可以推翻的，从这个“外在的”字面角度来说专家组的权力好像受到了约束。这也是前文提到的某些学者对于第6款（ii）项持批评态度的原因。另一方面，通过赋予专家组确定条文含义的排他的解释权和决定政府当局解释是否属于可允许解释的裁量权，又使得专家组可以灵活地推翻那些表面看起来似乎是合理解释实质上是在此种解释下进行贸易保护的政府当局解释。从这个“内在的”角度来说，专家组如果这样运用第17条第6款（ii）项，就不可能使自己的权力受到限制了，反而使得权力向专家组方向转移了。这种适得其反的结果恐怕是美国代表团所不愿看到的和没有想到过的。
同时，从保证WTO争端解决机制的目的来看，这也是符合的。根据《谅解》的第3条第2款：“WTO的争端解决制度是为多边贸易体制提供安全和可预测性的一个中心环节。”在这里，指出了要为贸易体制提供安全和可预测性，而怎样才能提供呢？如果一个反倾销协议的条文可以有几种不同的解释，那么这样的体制对于其成员方来说还有可预测性和安全性吗？很显然，WTO争端解决机制的强化就是要保证这些目标的实现。如果第17条第6款（ii）项按照美国的指导思想进行了应用，那么无疑会损害这些目标的实现，对于争端解决机制也会产生不利影响。
|
