根据传统国际法,国家应当对在其境内发生的事件具有管辖的权力,这种权力源自于这个国家的主权,成员方政府作出有关决定自然是行使此种权力。但是当此类事件同时属于有关国际规则的管辖范围之内的时候,在争端解决时就发生了权力上的重叠。成员方政府总是因为各种内部原因倾向于最大限度的保留自己在涉及国内利益事件上的决定权,而国际规则和国际机构正是在国际社会中合理分配权力限制权力的一种工具,因而这种重叠具有一定的对抗性。在GATT1947所解决的缔约方之间的争端过程中,有很多是关于政府所作出的行政决定的合理性的,特别是关于实施反倾销、反补贴、紧急保护等决定的合理性问题。在这些争议之中,专家组应当本着什么样的标准来审查有关缔约方政府所作出的决定是一个屡屡被提及而又没有彻底解决的问题。究其原因,一方面政府的此类决定往往是政府当局在实施调查之后根据国内法单方面所作出的,涉及事实和法律两个方面的问题,争端解决机构在事实调查方面的能力极其不足而在法律解释和运用方面由于GATT1947的没有规定也无所依据;另一方面,国内政府所作出的决定往往是维护本国某些集团的利益,同时又祭起国家主权的大旗为幌子。利益的冲突使得各方各执一词,而有关国际机构在处理问题时既要维护国际规则和本身的权威又不得不考虑主权国家的意志和权力,从而使得这个问题久拖不决。
在乌拉圭回合谈判过程中,基于历史的经验教训,有很多缔约方要求争端解决机构应当有较大的权限和严格标准来审查有关政府的行政决定,以便约束政府权力的滥用,但是也有缔约方认为应当对缔约方政府的权力表示尊重以便维护缔约方之间的协作的态度和GATT的稳定发展。这两种意见的对立一直进行到乌拉圭回合谈判的末期,成了关于GATT/WTO规则体制与成员方主权关系的一个试金石,并且在最后的谈判时间内是否能够找出一个令各方都能够接受的方案甚至成了能够使得整个谈判失败的焦点问题之一。
二、关贸总协定体制下审查标准问题的实践发展
WTO协定第16条1款明文规定“除本协定或者各多边协定另有规定外,WTO得受GATT1947缔约方全体和在GATT1947框架内设立的各机构所遵循的决定、程序和习惯做法的指导”。这一条明确表达了从整体上继承GATT体制与规则的意思。这里所说的“程序和习惯做法”自然应当包括专家组断案在内。同样,在《谅解》中,第3条第1款亦明确规定,“各成员方重申信守基于GATT1947第22条和23条所应用的争端解决处理的原则和方法,以及在此作了进一步阐述和修改的各项规则和程序”,这也同样表明了对于GATT1947 体制下争端解决原则的继承。在实际的争端解决中,GATT的专家组报告往往对于后来的案件具有很强的影响。因此,要研究WTO争端解决中的审查标准问题,就需要对其基础--GATT体制下争端解决中的审查标准问题进行仔细的研究。
(一)GATT中有关审查标准规定的欠缺
GATT1947对在争端解决时应当本着什么样的标准来审查缔约方政府的行政决定没有任何的规定。研究GATT1947所诞生的历史背景对此就不会有什么奇怪了。众所周知,GATT1947仅仅是作为胎死腹中的国际贸易组织(ITO)成立之前临时适用的一项单独的关税和贸易方面的协定才生效的,由于拟议中的国际贸易组织未能建立,GATT1947才“临时”适用了四十多年的时间。由于GATT1947 带有很多的与生俱来的制度性缺点,在GATT发展过程中就又衍生出大量的规则、协定等等法律文件,从而构成了现今的庞大体系。研究GATT1947的条文可以发现,整个GATT1947对于争端解决都没有耗费多少的笔墨,甚至于在缔约方之间产生争议需要GATT缔约方全体进行解决时也没有愿意使用“争端解决”这样的较为敏感的词语,而是代之为“丧失和损害”,争端解决是人们在实践中对依据前文所讲到的第二十二条第二十三条和后来发展起来的一系列规则制度处理GATT缔约方争议的称法,后来才体现在了有关的法律文件中。
(二)GATT体制下涉及审查标准的争端研究
实践是丰富的,制定法的一个缺点就是规定往往(甚至总是)落后于实际的情况,不适应未来变化。同样,缔约方之间的利益冲突和争端的发生并不以GATT有没有规定为标准,虽然没有明确规定给实践操作带来了困难。在GATT运作后不久争端就出现了。
1、1951年捷克斯洛伐克诉美国“美国根据GATT1947第十九条撤回关税减让案”
在1951年的捷克斯洛伐克起诉美国的“美国根据GATT1947第十九条撤回关税减让案” 中,对于政府决定的事实确认和法律解释问题首次得到各方明确关注。1950年10月美国政府作出决定宣布,根据GATT1947 第十九条(对某种产品的进口的紧急措施)其中止在GATT谈判中作出的对于进口的女用皮帽和毡帽的关税减让承诺。美国关税委员会的调查表明由于对于女用皮帽和毡帽等的关税降低导致了进口数量的大量增加并且由此对国内工业造成了严重的损害,因而该委员会得出结论中止对此类产品的关税减让,从而政府提高关税对于阻止损害的继续是必需的。据此,美国政府决定从1950年12月1日起中止对此类进口商品在GATT作出的关税减让。根据GATT1947第十九条的规定,美国政府与该项产品有实质利益关系的国家政府进行协商并与绝大多数达成了一致,只有和捷克斯洛伐克政府的协商没有结果。1950年11月7日,在GATT缔约方第五次会议期间,捷克政府对美国的中止减让的行为提出异议,认为GATT1947第十九条的条件并没有被满足,美国政府的单方面行动与GATT第十九条不相符合,因而要求缔约方全体建议美国政府考虑到由此对总协定将来的严重影响而撤回中止减让的决定。
缔约方全体成立了一个工作组(a working party) 来处理这件争端。1951年3月工作组作出报告,认为美国政府的中止减让的决定没有违反GATT。缔约方全体与1951年10月通过了该报告。在争端解决过程中,美国和捷克斯洛伐克就如何适用GATT1947第十九条各自提出自己的理由和证据。美国政府提交了其调查的数据证明女用皮帽和毡帽进口的迅速增长以及国内工业因此而遭受的损失情况,并据此指出其中止减让对国内工业提供救济来说是必需的,因此其作出的决定是符合第十九条的规定的 ;而捷克斯洛伐克认为第十九条的紧急情况美国对有关事实的调查是不准确的,出口的增长本身并不能构成适用第十九条的理由,因为GATT的基本目的就是出口的增长,而且这种出口的增长是可以预见的,并非第十九条所指的不可预见情况发展(unforeseen development);美国工业的困难以及就业的减少假使存在也并不是低关税或者进口增长造成的,因为美国对女用皮帽和毡帽的减让后的关税仍高达47-55%,大大高于其他的国家(14-45%),在所谓的损害和进口增长之间没有必然的关系;因而美国政府没有足够的事实证明第十九条被满足;第十九条是一个例外条款必须严格的进行解释,其所规定的条件必须被充分的证实。
对于双方在进口增长以及损害等方面的争议,工作组在其报告中指出:(工作组)成员认为美国政府当局在当时已经完全调查了可能得到的所有数据,且根据其所认为的解释善意地得出结论认为被提议的(中止减让)行动属于GATT1947第十九条的范围,工作组成员对此表示满意。而且,对于解释方面的不同理解并没有实质性影响到工作组成员对本案件具体问题的观点。尽管美国政府一般会倾向于更多考虑国内因素,但如果在他们评估事实问题的时候,自然地对于国际因素和(中止减让)行动对出口国的影响给予了他们认为的适当的关注(appropriate weight),那么就必须认识到任何关于此类问题的其他观点一定程度上都是关于经济决策(economic judgment)的了,而且很自然政府有时候会受到社会因素的很大影响,比如当地的就业问题等。除非政府对于这些因素的考虑程度是明显不合理的,否则,认为中止关税减让与GATT1947 第十九条不相符合是不正确地。……据此,工作组成员认为没有确定性的证据表明美国政府根据第十九条采取的措施构成对于GATT下义务的违反。
在本案中,工作组对于捷克政府指出的美国政府提交的数据是不确切的并没有进行重新的调查,而且认为只要政府在作出决策时对于国际因素给予适当合理的考虑就应当认可这种决策符合GATT的义务,实际上来说是对于政府的决定采取了一种许可的态度,但是这种许可的范围是对于国际因素的适当关注和不过分考虑国内因素。当然,本案的发生也有其历史背景,美国当时在GATT中居于主导地位,当时正对捷克斯洛伐克进行经济制裁,而且由于工作组裁决的妥协性,因此本案件的处理结果不可避免的带有一定的问题,比如考虑当地因素的和国际因素的程度问题没有具体分析,对于政府的事实调查结果的审查程度没有涉及等。而且,允许缔约方政府考虑国内因素而不是完全按照GATT的条文行动,以及只有在明显不合理时才视为违反GATT义务是否意味着缔约方政府可以采取一些不是很明显的违反GATT的行动或者在行动时对于国际因素可以较少考虑也是潜在问题。
2、1955年意大利诉瑞典“瑞典-尼龙袜反倾销案”
在1955年的一起意大利诉瑞典“尼龙袜反倾销案” 的纠纷中,专家组又提出了一些新的看法。1954年5月瑞典政府对进口的尼龙袜征收反倾销税,意大利政府向GATT缔约方全体投诉认为瑞典政府的反倾销税与GATT1947 第六条和其他条款不相符合而且损害意大利根据GATT所享受的利益。意大利政府理由之一认为瑞典政府的决定颠倒了举证的责任,因为根据此决定瑞典海关当局有权阻止货物进口而无需确定甚至是倾销存在的初步证据。专家组认为“处理瑞典国内关于海关或者法院应当适用的关于程序方面的法律规定不属于它的权力范围;但是另一方面,其又强调从GATT第六条很清楚地可以看出除非事实已经被确定否则就不应当施加反倾销税,这构成了施加反倾销税的缔约方的一种义务,而且在反倾销行动被置疑时,对于有关缔约方应当证明这些事实存在的期望也是合理的。 ”在这起案件中,专家组的态度还是比较明确的,那就是有关政府必须能够证明其作出有关行政决定是有事实确实存在的,必须进行有关的事实调查,而且应当在GATT缔约方全体解决争端时能够证明。这潜在地意味着如果有关政府没有进行确切调查就做出决定,那么即使其决定与实际事实相符还是违反了GATT的规定,这就对缔约方政府裁量权加以了一些限制。本案的专家组处理此问题的方式值得称道,一方面尊重政府的权力,如何进行事实评估和采取如何程序等等问题不在专家组的权限范围之内是主权国家自己的事情,但是同时又应该满足第六条的各项要求,这就反过来使得缔约方政府在事实及程序方面加以改进。
如果说“瑞典反倾销案”中专家组所表现出来的对缔约方政府行政决定权的限制倾向还不是很明显,那么在以后的有关争端解决中这方面的争论使得问题到了进一步的明确。
3、芬兰诉新西兰“对进口变压器征收反倾销税案”
1985年9月21日,在协商未果后,芬兰政府要求缔约方全体成立专家组来审查其与新西兰之间关于新西兰对从芬兰进口的变压器征收反倾销税的争端 。本案的起因比较具有戏剧性。1982年新西兰一家电厂招标购买两台变压器,一家芬兰出口商中标,双方签署了合同。但是就在该合同签署后,新西兰的一家在该次投标中失败的公司(该公司的产量占新西兰变压器总产量的92%)随即要求新西兰海关对于芬兰出口商进行反倾销调查。在调查进行中,由于新西兰贸易和工业部没有签发这两台变压器的进口许可证,调查因而中止。后来,由于芬兰方面的交涉,新西兰贸工部颁发了进口许可证。就在进口许可证颁发之后,原来投诉的新西兰公司又要求有关当局重新进行反倾销调查。1984年2月,新西兰海关认定两台变压器以低于正常价格销售并给国内工业造成实质性损害,因而决定征收反倾销税。
在争端解决中,芬兰政府和新西兰政府的代表在事实确定、损害的存在以及确定等问题上针锋相对,各自阐述自己的立场。
芬兰认为其出口商并没有进行倾销,其出口商提供的信息明确地表明了这一点,而且出口商在调查中与新西兰当局进行了最大可能的充分合作,出口商没有提供被要求的所有信息并不当然使得调查机构可以根据臆测的计算来确定倾销。新西兰政府则指出由于变压器是定制的因而无比较价格可言,只有采取结构价格方式确定正常价值;有关行政当局已经从芬兰有关公司那里搜集了足以使其作出正确确定的信息,这些信息来源于一些公开的材料成本以及出口商提供的材料,因而并非是臆测的。
对于损害的存在,新西兰认为依照GATT(特别是第六条)所享有的的权利义务,其对进口变压器征收反倾销税是合理的。“根据第六条第6款(项a):‘除非其(缔约方)确定倾销或者补贴的后果会对国内某项已建工业造成重大损害或者产生实质性威胁,或者严重阻碍国内某一工业的新建以外,不得对一缔约方对另一缔约方的产品进口征收反倾销税或者反补贴税。’……缔约方相关的和明确的权力就是,当其他条件都满足时,若其认为已经造成实质性损害或者此种危险存在就可以征收反倾销税。因而,根据第六条第6款(a)项‘实质性损害’是特别地和明示地保留给施加反倾销税的机构来决定的。根据GATT,其他缔约方可以询问一个缔约方是否已经作出认为存在实质性损害的事实,但是他们不能够询问这个决定本身的内容和性质。关于此点的重要性――保障缔约方政府当局的权威性,第六条的明确用词不允许这种决定为任何其他方或者机构(any other party or body)所要求(作出)或者审查它的基础。这完全是属于国内政府机构权限范围的事。否则就会偏离第六条的含义。因此,有关缔约方作出存在实质性损害的事实就足以免除其根据第六条第6款(a)项所负的责任,或者反过来说就是赋予了其根据第六条征收反倾销税的裁量权力。”
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