光是这些假定就足以令理想主义的民主政治论者和法治论者悚然动容的了。无怪乎阿布勒·密克华（Abner Mikva）这个颇有影响的美国上诉法院法官声称自己“发现公共选择文献十分令人费解，而且很难使人从中获益”，并自承这是象他这种对民主决策所产生的公共政策报信任态度的天真公民们的共同感受。【4】
其实，这些预设对我们是很有启发意义的。将维护“天道人心”的希望寄托在百年一遇的“青天”身上是专制社会中老百姓们无可奈何的心理代偿，而对政府及其代理人的行为加以适当的约束则是现代法治社会的必然要求。在我国，政府官员作为“人民公仆”的角色定位早已形成，但对他们的权力行使活动却一直缺乏有效的法律规制。更多的制约来自意识形态方面，如要求他们具有“大公无私的革命品德”等等。事实证明，不受约束的权力极易腐化，而且由于其不可通约性，行使这种权力几乎没有任何机会成本，可以无限透支，由此产生的现实和潜在危害是无法估量的。近年来，我国陆续颁布了《
行政诉讼法》、《
国家赔偿法》和《
行政处罚法》等一系列制约行政行为的法规，力图使权力转化为有对价的权利，在法治建设方面取得了实质性的进展。但由于执法环节上的不畅、利益集团的压力及意识形态刚性等局限条件的存在，要想使这些法规发挥出预期的作用还是会遭遇到重重困难的。若将经济学中边际分析的方法引入制度设计之中，着眼于政府机构中行使权力的个人，明确划分其责、权、利，使激励机制与监督机制有机融合，必定会大有裨益。
人们通常将法治建设过程中出现的种种问题都归咎于目前的法治状况尚达不到应有的水准。而本文所提出的主要问题是：在完善的法治下，是否一切就尽善尽美了呢？或者，是否存在完备（perfect）的法治呢？对这个问题的回答，会直接影响到法治之路的选择。公共选择理论恰恰对此有冷峻和精辟的分析和论证。
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【4】 Mikva(1988), A., Forward to Symposium on the Theory of Public Choice, 74 Virginia Law Review 167。
一、公共选择学派和公共选择理论简介
在18世纪下半叶的法国，出现了科学思想和数学方法异常繁盛的局面。许多思想家相信，社会科学的许多问题可以通过精确的实证研究和科学推理得到解决。在法国科学院，博尔达（Borda，1733-1799）、孔多塞（Condorcet, 1743-1794）和拉普拉斯（Laplace, 1749-1827）这三位院士用数学方法对政治学中的投票问题作了深入的研究。1784年，博尔达在科学院宣读了他的第二篇论选举形式的文章之后，他所提议的记分投票制被科学院用在院士选举之中，直到1800年，因一个新院士 拿破仑的反对，才被废止。19世纪英国数学家和小说家刘易斯·卡罗尔（Lewis Carroll, 1832-1898）也曾对委员会制度作过实证的分析。这些研究成果在以后的漫长岁月中一度湮没无闻，直到邓肯·布莱克在用类似方法研究同样问题时，才重新发现和介绍了他们。在1991年的一篇文章中，G·塔洛克将邓肯·布莱克奉为现代公共选择理论的开山祖师（Founding Father）【5】 ，这无疑是一种公允的评价。
继布莱克之后，肯尼斯·阿罗（Kenneth Arrow）在《社会选择与个人价值》(1951)、安东尼·道恩斯（Anthony Downs）在《民主的经济理论》(1957)、奥尔森（Olson）在《集体行动的逻辑》(1965)、布坎南（Buchanan）和塔洛克（Tullock）在《同意的计算》(1962)中分别发展了公共选择理论。稍后，人们发现，在公共选择理论这一领域中形成了三个分支或学派：
罗彻斯特学派 这一学派的代表人物威廉·赖克（William Riker）在1962年用博弈论来批评道恩斯的《民主的经济理论》，始为人所知。除赖克外，沃尔德舒克（Ordeshook）、布莱姆斯（Brams）、黑利希（Hinich）、阿兰森（Aranson）、麦克凯尔维（McKelvey）、菲尔林那（Fiorina）、费内中（Ferejohn）、谢普瑟（Shepsle）和温盖斯特（Weingast）等人也可划归这一学派。他们都喜欢称自己的治学领域为“实证的政治理论”（positive political theory），并善用博弈论等抽象的形式语言来描述选举、政党策略、投票机制、共谋行为、立法活动和官僚体制等现实的政治、法律过程。批评者常常指责他们的理论离现实太远。
芝加哥学派 公共选择理论的芝加哥学派同新古典微观经济学上的芝加哥学派是部分重合的。对制度现实的关注是这一学派一以贯之的传统。芝加哥学者们，包括斯蒂格勒（George Stigler）、贝克尔（Becker）、佩尔茨曼（Peltzman）、巴罗（Barro）、兰德斯（Landes）和波斯纳（Posner），将价格理论的基本原则和方法直接用于对政治和法律过程的分析之中，对美国的司法活动产生着最直接的影响。
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【5】 Tullock, Gordon. (1991), “Duncan Black: the Founding Father”, Public Choice, 71, 125-128.
弗吉尼亚学派 以布坎南和塔洛克为首的弗吉尼亚学派对公共选择这一学科的形成和发展作出了决定性的贡献。如果说前述众多学者是因为用了经济学的方法和原则来分析政治、法律问题而被认为对公共选择理论的发展作出了贡献的话，布坎南和塔洛克则是以他们有意识地建立和完善“公共选择”这一独立研究领域的持续不断的努力而著称的。布坎南还因此获得了1986年的诺贝尔经济学奖。作为一个由弗兰克·奈特(Frank Knight)、亨利·西蒙斯(Henry Simons)、劳埃德·明茨(Lloyd Mints)和阿伦·迪莱克特(Aaron Director)这一代人所培养出来的芝加哥经济学家，布坎南从一开始就表现出对政治、法律现实的极大兴趣。他认为，亚当·斯密清楚地认识到自己是在“法律和制度”的社会结构之中来研究经济的，后来的许多经济学家反而失去了这种自觉，而芝加哥学者们不过是在向古典政治经济学家们的位置复归。同其他芝加哥经济学家一样，布坎南把价格理论而不是数学形式看作经济学的真正基础，并强调这种价格理论是应用于真正的现实问题的价格理论。1957年，布坎南和另一个芝加哥经济学家纳特(Nutter)一起在弗吉尼亚大学创建了托马斯·杰斐逊政治经济研究中心，希望汇集一批对现实制度问题感兴趣的经济学家，并培养关注现实的研究生。在1957－1967年这十年中，上述两个目的都达到了。“中心”吸引到了包括利兰德·耶格尔(Leland Yeager)、罗纳德·科斯(Ronald Coase)、亚历山大·卡夫卡(Alexandre Kafka)、安德鲁·温斯顿(Andrew Whinston)、戈登·塔洛克和威廉·布雷特(William Breit)在内的一大批一流经济学家加盟，还有弗兰克·奈特(Frank Knight)、哈耶克(Hayek)、迈克尔·波兰尼(Michael Polanyi)、博蒂尔·俄林(Bertil Ohlin)和邓肯·布莱克等一流学者到此作短期访问讲学，也培养出了许多一流的研究生。“公共选择”这一术语和“弗吉尼亚学派”都在这一时期诞生。1962年，布坎南和塔洛克合著了《同意的计算》，此书现已成为公共选择理论的经典文献。1963年，他们两人创立了“公共选择学会”（最初叫“非市场决策委员会”）并出版一份刊物：《非市场决策文集》（稍后更名为《公共选择》）。托马斯·杰斐逊政治经济研究中心解散之后，其成员散布到各处。1969年，布坎南和塔洛克重返弗吉尼亚，在弗吉尼亚理工学院建立了“公共选择研究中心”。在此后，“学会”、“刊物”和“中心”为公共选择获得学科自主性并持续发展作出了决定性的贡献。1982年，整个“公共选择研究中心”从弗吉尼亚理工学院搬到乔治·梅森大学（George Mason University, 仍在弗吉尼亚州）。公共选择理论与弗吉尼亚结下了不解之缘，以致于丹尼斯·缪勒写到：“今天，我们所有从事公共选择研究的人都是弗吉尼亚学派的成员，就象所有经济学家都是由亚当·斯密创立的‘苏格兰学派’的成员一样”【6】 。
“公共选择可以定义为对非市场决策的经济学研究，或者简单地说，是将经济学应用于政治科学。”【7】经济学是研究选择(choice)和交易(exchange)的科学。在传统的经济学家那里，选择是由于资源的稀缺，如果资源永无匮乏，就无需作出选择。同样，交换也是对稀缺资源的重新配置。这样，政治和法律自然就不在他们的考虑范围之中。而“公共选择”经济学家们出于对现实的一贯关注，发现真实世界远不是如此简单，如此简约的理论是缺乏解释力的。首先，人类社会中除了存在交换关系外，还有包括权力关系在内的各种复杂的关系，所有这些关系都交织在一起，互相渗透和影响着；其次，市场并不是唯一的组织形式，它甚至不是最重要的组织形式，为了自身的利益，人类需要并有了国家和法律。除个人选择外，人类还需要集体选择和集体行动。最后，人的选择受到各种条件的约束，这些约束条件包括自然、历史、过去选择的结果、他人、法律与制度安排乃至习惯与传统；除了在约束条件下进行选择外，人还可以对约束条件本身进行选择。公共选择所研究的，就是一定约束条件（政治和法律）下的个人和集体选择，以及对这些约束条件的个人和集体选择。
