中国的法律建设总体上是政府推进型的法制，是由中央最高决策层决定实行依法治国、建设社会主义法治国家之后，从中央向地方用组织和教育手段逐渐向下推行的；由中央发动，主要从地方、基层和行业开始实施。例如，截至1997年11月，黑龙江省已经实行依法治理的，有9个市地，占64%；有89个县、市、区，占65%；有968个乡镇，占80%；有12174个行政村，占83.6%（5）。依法治国由政府推进而不是民间自发生成，因此，其前景很大程度上取决于政府对法制目标和实现步骤的战略设计，取决于国家、特别是领导人的决心和规划（6）。依法治国既然是自上而下的推进而不是自下而上的演进，其过程至少涉及三个问题：其一，由谁推进以及谁被推进？就理论逻辑而言，人民依法治国的主体，实现法治的整个过程应当由人民来推进，但是人民的总体法律意识比较欠缺，对依法治国还未形成内在的自觉的需求，广大群众还需要进行现代法治的启蒙、发动和组织，于是依法治国的推进工作又必须由政府承担。这实际上导致依法治国的主体变成了被推进的对象。其二，怎样推进？现在的做法是自上而下的推进：上级政府号召和发动，由下级政府在落实、实施的同时，再向其下级号召、发动，一直辐射到基层和各行各业。按照中国传统的作法，推行行为规范或者其他道德风尚，历来应当自上而下地“率先垂范”、“以身作则”。例如辛亥革命的剪辫子行动以及“中山服”的兴起，均自上而下地行之。尤其是“法之不行”，往往“自上犯之”，依法治国应当从中央做起、从最高领导人做起，这是推进依法治国成本最低、效果最好的途径。但是我国的依法治国却首先从地方、基层和行业做起，自下而上的实行。其三，推进至何方？依法治国的本质要求是在法律的至高权威下，以制度和法律来规范制约公共权力，保障维护公民权利。这是依法治国应有的发展方向和奋斗目标。然而，实践中，公共权力并没有得到真正有效的制约（腐败肆行就是例证），相反在一些地方的依法治理活动中，公民却成主被治理的对象（所谓“依法治民”的说法就是例证）。
　　我国这种自上而下推进依法治国的方式，好处是易于启动，在中央政府的统一号令下，各级政府和各行各业、各个方面，都可以较快发动起来，投入到依法治国的事业中。政府可以运用国家的权威和人力、物力及财力，动员并组织全社会普遍参与依法治理工作，在短期内见到成效，产生轰动效应。但是，这种推进依法治国的方式同样有相当的弊端，最大的弊端是把依法治国当作一种以运动方式实施的政府行为，民间的力量没有真正动员起来，而政府行为往往容易把政府自己置于法治之外，把社会和群众作为治理的对象。同时，政府行为如果不能被民众理解和接受，推进依法治国不能持之以恒，不能制度化、法律化，再加上组织领导方式失当，宣传教育不力，体制改革滞后，实践操作缺乏力度等原因，也存在使依法治国夭折的可能性。对此我们应当有清醒认为和对策准备。
　　（五）我国依法治国是由人治体制向法治体制转变中各组领导人能否重视和带头实施的过程
　　能否顺利完成由人治向法治的转变和过渡，是实现依法治国的关键。其中，从中央到地方的各级领导人能否真正接受并率先遵守法治原则，带头实施依法治国方略，又是关键的关键。因为中国的法治或依法治国是在以人治为特征的体制下进行的。必须凭借人治的权威和政治运作方式来推进和实现。人治体制主要靠领导人的意志及其意志转化的政策来治理国家，领导人的看法和注意力在治国方略的选择和运作上起决定性作用。经过近二十年的改革，人治体制正在解构，其功能已经明显弱化，但仍在发挥作用。例如，在中央决策层，依法治国方略的确立本身即是中央最高领导人表态的产物；而在地方贯彻依法治国方略、推进依法治理工作时，当地的第一把手是否支持和重视，是此项工作成败的前提和关键。正因为如此，各省、市、自治区，各市、地、县、区，各行各业在总结依法治理工作经验时，几乎都把主要领导是否重视依法治理工作，列为开展和推进该项工作成败的首要条件。领导人重视，依法治理工作就开展得好，权威问题、规划问题、组织协调问题、经费问题、编制问题等等，都可以迎刃而解。依法治国本来应当在民主基础上依靠法律和制度实施，应当超越并否定人治作法，同人治实行最彻底的决裂，但是在中国的现实国情条件下，不得不以人治的体制或者方式来推进法治体制的建构，靠领导人的民主信念和政治权威来实现依法治国。依法治国的命运维系于各级领导人的思想重视和行为落实，这也许就是中国建设社会主义法治国家的特色所在。
　　二、实施依法治国需要解决的几个问题

第 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] 页 共[8]页