二、限制君主专断，要求上下一体守法
　　范仲淹竭力强调君主对于一个国家的重要作用，认为“天生兆人，得王乃定”；（13）国家没有一个“奉天承运”的君主来实行统治，是绝对不行的。但是，要治理一个国家，并不是君主一人之力所能胜任的：“万机百度，不可独当”；因而必须“内立公、卿、大夫、士，外设公、候、伯、子、男”，使他们分任百事，各有攸司。以使君主得以“操荣辱之柄，制英雄之命，庶务委于下，而权柄归于上”，从而顺利地驾驭天下。（14）这是范仲淹作为正统儒学的继承者所阐明的类似先秦法家的封建专制主义的尊君理论。这种理论，由来已久，并没有什么新的内容。但是，他虽强调君主独尊，同时却又反对君主独断。他说：“圣人之至明也，临万机之事而不敢独断；圣人之至聪也，纳群臣之言而不敢偏听。独断则千虑或失，偏听则众心必离。人心离则社稷危而不扶；圣虑失则政教差而弥远。故先王务公共、设百官而不敢独断者，惧一虑之失也；开言路、采群议而不敢偏听者，惧众心之离也。”（15）在他看来，君主独尊并不等于君主独断。恰恰相反，为了保持独尊，为了应付“万机之繁”，避免一旦之失，君主应当准许和鼓励群臣上言，以补其阙，从而达到“上无蒙蔽，下无壅塞”的目的。（16）很明显，他的这种见解，比之那种片面强调君主独尊的观点，已经高明多了。
　　这种限制君主独断的思想特别突出地反映在他对国家司法所持的态度上。他认为，“法者，圣人为天下而一，不以贵贱亲疏而轻重也”。（17）执行国家的法律法令，标准既须统一，执行尤赖公正。他说：“夫赏罚者，天下之衡鉴也。衡鉴一私，则天下之轻重丑妍从而乱焉。”（18）私而忘公，就失去了分别是非、曲直、功罪的标准，天下的“轻重丑妍”，当然也就混淆莫辨了。所以，国家要使法律法令正确地贯彻执行，首先必须做到信赏必罚；而要做到信赏必罚，执法者就必须绝对出之以公心，具体言之，就是“贵贱亲疏，赏罚唯一：有功者虽憎必赏；有罪者虽爱必罚”。（19）这里的关键在于君主。君主总摄万机，仪式天下，君主的好恶，可以影响及于百僚。要坚持公正，维护赏罚的标准，最重要的是君主要做到“含一心之私”而“示天下之公”，（20）坚决防止偏听和独断。在上者作出榜样，在下者就有轨可循了。这种认识同上述他对君主的要求是完全一致的。
　　为了做到这一点，范仲淹对于当时盛行的臣下每每向皇帝“上言密陈得失”、而皇帝亦即据此以为“内降处分”的现象，提出了自己的看法，认为依靠这种办法来执行赏罚，是不足为训的。理由很简单：首先，这种“密陈”是“未可尽以为实”的。他说：“臣上下言密陈得失，未可尽以为实，亦当深究其宜。或务窥人短长，或欲希旨上下，动摇赏罚之柄，离隔君臣之情，似是而非，言伪而辩，虽圣鉴之下，能无惑焉？”如果听到一点这种“密奏”，便以为确有其事，作出决断，结果与事实不符，岂不误了大事？因此对于这种“密奏”，一定要他细审察，和大臣们共同研讨，然后作出决定。其次，即使这种“密奏”事出有因，必须作出处理，也应由国家司法机关负责，而决不能由皇帝迳行作“内降处分”，否则，便会发生许多弊病，使“谗谮之人，缘隙而进，以讦为直，以诈为忠，使内外相疑，政教不一”；甚至会使一些奸的小臣“恃国恩宠，为人阶缘”，造成“公议未行，私请先至，人皆由径，政有多门”的现象，（21）其危害是非常严重的。

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