一审审结后,证监会不服向北京市高级人民法院提起二审程序。
[裁判要旨]
在开庭审理之后,2000年12月18日北京市第一中级人民法院作出了一审判决:(1)被告中国证监会退回凯立公司预选材料的行为违法;(2)责令被告恢复对凯立公司股票发行的核准程序,并在判决生效之后的两个月内作出决定;(3)驳回凯立公司的其他诉讼请求。
二审法院经过审理,认为:(1)50号文认定事实的证据不充分。二审法院认为:“凯立公司的财务资料所反映的利润是否客观真实,关键在于其是否符合国家统一的企业会计制度。中国证监会在审查中发现有疑问的应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照’公司、企业会计核算的特别规定’进行审查确认。中国证监会在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函(2000)50号,认定事实证据不充分。” (2)退回行为违法。2000年3月中国证监会根据《
证券法》的有关规定制定了核准程序,并在其中对于97年发行计划内申请发行的企业作出了保护性的规定,因此,凯立公司应当适用核准程序。而按照该核准程序,中国证监会应当作出核准或者不予核准的决定,从而中国证监会50号文退回其预选申报材料的行为违法。一审法院要求其限期重作是正确的。(3)39号文属于行政机关的内部行为,其内容已经被50号文所涵盖,因此,一审判决驳回诉讼请求是恰当的。
[法理评析]
一、行政诉讼受案范围:39号文是否可诉
对39号文,北京市第一中级人民法院有前后不一致的两种态度:在凯立公司提起的第一次诉讼中,该院以该行为系内部行政行为为由裁定不予受理;在凯立公司提起的对39号文、50号文一并诉讼中,该院则受理了凯立公司对39号文的诉讼。后来在二审中,北京市高级人民法院又重新认定39号文是一内部行政行为并且其内容已经被50号文所涵盖,因此,一审判决驳回诉讼请求是恰当的。可以看出,在证监会作出39号文的行政行为是否可诉的认定上北京市第一中级人民法院和北京市高级人民法院之间和前后是矛盾的。证监会作出的退回凯立公司申请材料的行政行为是以39号文认定的该公司97%的利润虚假为主要根据,因此,法院是否应当受理对39号文的诉讼并且依法审查之悠关本案实体问题成为解决本案争议的关键点。基于学术的需要和解决本案争议的功利考量,辨析证监会作出39号文的行政行为是否可诉是非常重要的。
北京市第一中级人民法院在诉讼之初认为39号文不可诉的理由是认为作出该文的行为是一内部行政行为,按照我国行政诉讼法的有关规定不属于行政诉讼受案范围。内部行政行为这一概念是我国行政法学界的抽象概括出的一个学理概念,制定法上并没有作出明确规定。一般认为,“行政机关作出的有关行政组织系统内部事务的行为”1为内部行政行为。对于内部行政行为是否可诉,在行政法学界存在两种观点。认为可诉者主张,内部行政行为的作出同样是以法律为依据并产生法律效果的,故不应将其排除在行政诉讼受案范围之外。主张不可诉者认为:1、内部行政行为只影响行政机关内部,不涉及相对人的权利义务;2、内部行政行为的作出往往基于行政隶属关系,而隶属关系并非行政法律关系;3、行政行为都有其行政主体,内部行政行为发生在行政组织系统内部,一个组织系统对外可以说是一个主体,而对内则不存在独立的主体的问题,无主体的行政行为是不成立的。基于以上原因,他们认为内部行政行为是不可诉的。2可以看出,在本案中北京市第一中级人民法院将证监会作出39号文的行为归为内部行政行为并且采取了内部行政行为不可诉的理论立场。