评法院审判委员会制度
陈瑞华
【全文】
一、引言
一般说来，法院尽管是拥有审判权的国家司法机构，但是对具体案件的审判活动必须由法官或其他裁判者依法组成审判庭负责进行。按照法律学者的通行看法，中国法院的审判组织有三类：独任庭、合议庭和审判委员会。独任庭作为由职业法官一人组成的审判组织，有权对简单案件进行审判。合议庭则是根据合议原则建立的审判组织，负责对绝大多数案件的审判工作。无论是独任庭还是合议庭，在行使其审判职能时，都必须在法庭这一特定的时空范围内进行，也就是要保持开庭审判的形式。正是由于这一点，那些旨在规范法庭审判活动的诉讼原则，如审判公开、直接听审、审判集中、言词辩论以及控辩双方的平等对抗等，都要在独任庭和合议庭的活动中加以贯彻。与独任庭和合议庭不同的是，审判委员会是按照所谓“民主集中制”原则在各级法院内部设立的机构，它的职责是“总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。由于审判委员会拥有对案件进行“讨论”和作出“决定”的权力，因此它尽管并不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能，成为一种审判组织。
审判委员会制度是我国司法制度的重要组成部分。从八十年代后期开始，法学界在研究
刑事诉讼法修改问题的同时，对审判委员会的改革甚至存废问题也曾展开过讨论。法律学者几乎普遍地认为，审判委员会制度的存在是导致我国法院在审判案件过程中出现“判、审分离”、“先定后审”直至法庭审判“流于形式”的关键原因之一。[①]但是基于对我国国情的认识，直接正面提出废除这一制度的人并不多。大多数学者主张改革这一制度，对审判委员会“讨论”案件的范围加以限制，明确和扩大合议庭在审判中的权限范围，保证合议庭对除重大、疑难或复杂案件以外的“一般案件”，既有审理权，也有最终判决权。这一建议在1996年修改后的
刑事诉讼法中得到了采纳。[②]此后，至少在诉讼法学界，有关改革审判委员会制度的讨论趋于平静。但是，随着改革中国司法制度的呼声在最近一年时间里渐趋高涨，包括审判委员会在内的中国各项司法制度开始成为人们关注、评论的焦点。
本文的使命在于，对审判委员会制度的性质和实际运作的特点作出分析，从不同角度对这一制度的局限性和缺陷作出重新剖析和评价，并提出改革这一制度的一些设想。笔者对审判委员会制度曾进行过一些调查，尤其是有意识地收集了一些实证的材料，并且对审判委员会制度的具体运作情况及其存在的问题有一定的认识。笔者希望本文能引起读者对中国法院审判委员会制度的实际运作情况及其缺陷的重视，并愿与读者一起，关注中国司法制度的改革问题。
二、作为审判组织的审判委员会
我们前面已经讲过，审判委员会之所以是审判组织而不是行政机构，是因为它有权对所谓“重大”、“疑难”案件进行“讨论”和作出“决定”。除此以外，审判委员会还有权决定法院内部其他方面的重大事项，如总结审判工作的经验，讨论并决定当事人及其法定代理人请求对本院院长担任审判长的回避问题，讨论并通过助理审判员临时代行审判员职务的问题等。与地方各级法院不同的是，最高人民法院的审判委员会还有权讨论并通过院长或副院长提请审议的司法解释草案，讨论并决定《最高人民法院公报》刊登的司法解释和案例等。但是在上述各项权力之中，“讨论”和“决定”具体案件目前已成为审判委员会最主要的一项活动。这一点在地方各级人民法院表现得尤为明显。[③]
无论是讨论案件还是决定其他事项，审判委员会行使权力的方式都是一致的，即召开由专职的审判委员会委员参加的审判委员会会议。究竟哪些人可以担任审判委员会的委员呢？笔者在几次司法改革问题研讨会上都发现有人持这样一种观点：审判委员会委员大多为法院的资深法官。但根据笔者的调查，各级法院的院长和副院长是当然的审判委员会委员，各主要业务庭（如刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭、行政审判庭等）的庭长和研究室主任一般也都是审判委员会的委员。真正不担任领导职务而具有审判委员会委员身份的为数极少。也就是说，法院审判委员会的委员基本上是由正副院长和各庭室的行政领导组成的。一个审判人员一旦不再担任院长、副院长、庭长或主任的职务，其审判委员会委员的身份一般也就不复存在。加上审判委员会不仅讨论决定案件的处理问题，而且讨论通过法院内部的其他重大事项，这就使审判委员会这一组织天然地具有“行政会议”[④]的特征。另外需要特别注意的是，审判委员会会议除法院专职的审判委员会委员参加以外，同级人民检察院的检察长或者由检察长委托的检察委员会委员也可以列席会议。他们可以在会议上发表意见，但无权表决。对这一问题的一般解释是，人民检察院作为国家法律监督机关，有权对人民法院审判活动的合法性进行监督。审判委员会讨论决定案件的活动既然是法院审判活动的重要组成部分，人民检察院当然有权通过列席会议的方式进行监督。
对案件的讨论和决定是在专门召开的审判委员会会议上进行的。根据《
人民法院组织法》的规定，院长享有审判委员会会议的主持权，并有权决定是否召开审判委员会会议。在司法实践中，法院院长或院长委托的副院长有权决定是否将某一案件提交审判委员会讨论决定。也就是说，院长或受委托的副院长拥有审判委员会会议的启动权。在讨论和决定具体案件方面，院长或受委托的副院长可以自行决定将某一案件提交审判委员会会议讨论，也可以根据合议庭或独任审判员的请求决定提交审判委员会讨论。当然，法院各业务庭的庭长、副庭长如果与合议庭在对某一案件的处理上存有不同意见，有时也可以要求院长将该案件提交审判委员会会议。
作为审判组织，审判委员会会议的核心环节是对案件的“讨论”和“决定”程序。这里的“讨论”类似于法官在法庭上进行的审理活动，而“决定”则类似于法庭对案件所作的的判决或裁定。前者是必经的过程，后者是前者所产生的结果。我们首先来看哪些案件可以纳入审判委员会讨论的范围。
