法律是如何形成的——“官僚法”、“专家立法”和“走群众路线”
宋华琳
【关键词】立法 官僚法 专家
【全文】
法律是如何形成的——“官僚法”、“专家立法”和“走群众路线”
宋华琳
笔者曾经在一年多以前参加了两次某某法修改会议，当时笔者还在上研究生，和导师一起列席了该会，但会议的组织者对我们并不是十分热情，相反多少有些冷淡。在会上，笔者发现，这次某某法修改会议的参加者都是国家部委的官员，以及各省的局长副局长。会议在很好的宾馆里密不透风的进行了两天。主办者把我们能够列席此会视为对我们的莫大恩宠与关照。同时多少让我们有些诧异的，在会议结束的时候，主持人很客气的收回了我们手中的所有材料和法律修改稿，据云，因为这部法律还在修改之中，很不成熟，害怕各种版本的说法流传出去造成混乱的局面，云云。
这件事情引起了笔者的许多思考。这部法律的修改列入全国人大和国务院法制办的立法规划已经两年了，到现在依然是千呼万唤不出来，原因是多方面的。很重要的一点就在于这部法律的修改几乎在完全封闭的状态下进行，修改中更多时候强调在各机构部门内部征求意见“达成共识”，这部法律的名字叫做某某管理法，而这个主持前期修改的某某部门在修改过程中，从中央到省里到市里层层征求意见，但是学界的理论成果和立法建议，往往被束之高阁。至于我们一再强调的“走群众路线”，在这里更是形同虚设，群众的意见呼声没有畅通的表达渠道，就更谈不上吸收他们的意见了。
1“官僚法”
某种意义上，中国目前的太多法律修改过程依然是“行政主导型”，人大的橡皮图章虽然越来越硬，“人大人大，听起来很大，其实也没啥，就是一群老头子吵架”这种现象也有所改观。但是我国许多法律修改都是韦伯官僚制科层理论的“官僚法”（无贬义），法律修改和行政立法程序一样，都是“炉内灶”。[参见陈端洪著：《中国行政法》，法律出版社1998年版，第101页。] 后来有机会和直接负责上面这部法律修改的几位同志相处了一段十分充实快乐的时光，我发现这几位同志从个人品质到法律素养都是很不错的，他们其实也不想把法律修改搞得这样神秘莫测，但是问题可能出在位置更高的领导那里。“法藏官府，威严莫测”是几千年来中国官僚制度形成的一种固有作风。虽然现在法学界一再强调法律要平衡多元利益，主流行政法学界一再倡导在公权力和私权利之间寻求平衡，也就是认清公权力的能力和限度。但是这些都是学界的高头讲章，对负责法律修改的同志几乎没有多少实际影响。法律怎么修改，一般更多的取决于这部法律未来的归口负责部门的决心与态度，其他“左邻右舍”的机构的意见会发挥一些作用，但是仅仅可以影响法律修改后的枝叶，而无法左右和改变法律修改的总体格局。“官僚法”的优势在于官员最熟悉部门管理实践中的问题和症结，同时在专业知识和技术上有更多的优势和支持；但是“官僚法”或者说这种“部门立法”最大的缺憾就在于，把制定和修改法律看作是自己的一项权力，依法办事变成了依法治民，程序机制和操作流程的设计更多的方便行政主体而不是行政相对人，法律有时候会方便了政府，但是却苦了老百姓，这种例子已然客观存在。
