这种在立法权限划分体制问题上从一个极端走向另一极端的做法同样不能不生出弊端。它显然不利于建设事业的稳定发展，尤其不利于鼓足干劲建设社会主义，因而又与当时形势需要相左。于是就有了1955和1959年全国人大两次授权全国人大常委会行使部分立法权的事情出现。毛泽东此间曾明确提出要调动中央与地方两个积极性的思想，指出：“立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例和办法”。[11]但由于当时形势所需要的中央与地方的分权是行政管理上的分权，所以虽然1958年有过大规模的简政放权，却没有立法上的中央与地方分权。以后一方面由于要把主要精力放到年年讲、月月讲阶级斗争上，另一方面由于1958年的大规模简政放权是在准备不足、盲目性太大的背景下仓促行动的，因而造成混乱状态，中央力图改变这种局面；这样，在立法上实行中央与地方分权在当时形势下就不可能出现了。
1979年以来立法体制愈益向一定程度的分权型方向发展，主要原因也在于为了适应形势需要和调动中央和地方两方面的积极性。彭真1979年《关于七个法律草案的说明》、1982年《关于
中华人民共和国宪法修改草案的说明》，都说明了这一点。[12]其中适应改革形势的需要是最主要的原因。
五十年来中国立法权限划分体制屡经变故，当然还有其它原因，但由于它们不是决策的主要根据，所以中国立法权限划分体制的变故难能说是基于各种因素的综合作用。既然以往中国立法权限划分体制变故的决策根据科学与否值得研究，中国立法权限划分体制以往的命运就很可以理解。更要紧的是现实和将来。如果今天确立的立法权限划分体制仅仅为着适应形势的需要和为着调动多方面的积极性，那么中国立法权限划分体制未来的前途如何，我们仿佛已经看到。
中国立法权限划分体制的决策根据应当是什么 那么，在中国，究竟应确立何种立法权限划分体制，确立这体制除了要考虑形势需要、发挥两个积极性因素外，能够作为决策根据的更高层次的即具有稳定性、根本性的因素有哪些呢？
从中国国情中所包含的能够据以确立何种立法体制的具有稳定性、根本性的因素来看，中国立法不应实行集权型的而应实行适当分权型的体制。这些能够作为决策根据的更高层次的因素主要是：中国是世界上中央集权的专制主义统治最长久、传统最深厚、影响最深广的国家；中国人民所进行的民主革命是长期进行战争的革命，战争时期所实行的党政军民一元化的高度集中统一领导的体制在建国后应加以改革而未作应有的改革；要改变权力过于集中的传统，消除权力过于集中所带来的弊端，有必要在立法上实行适当分权型的体制。中国又是世界上重农抑商的历史最悠远、商品观念最薄弱因而权利与义务观念也最薄弱的国家，在立法上实行分权的体制，有利于在更大范围内增强全国人民的权利义务观念，有利于市场经济更好地发展。中国是人民国家，要使法能更全面、充分地反映人民意志，有必要在立法上实行分权。中国是幅员辽阔、民族和人口众多、各地情况很不平衡的国家，不可能单靠中央立法来解决各地复杂的问题，而应实行中央与地方在立法上分权的制度。另外，实行这种分权也是保障国家的
宪法、法律、行政法规在各地得以贯彻实施之所需。在实行一国两制情况下，地方立法更要存在。中国立法权限划分体制如果建立在上述各种因素的综合作用的基础上，而不仅仅是为着适应形势的需要、为着发挥地方的积极性，才能免蹈忽兴忽废、大起大落的覆撤。
巧合与自觉：现行中国立法权限划分体制的可靠基础 有意思的是，现行中国立法权限划分体制属于一定程度分权型的体制，它虽然是基于现时期的形势需要并为着调动中央和地方两方面积极性而逐步形成的，但却恰好同中国国情中具有稳定性、根本性的因素对立法权限划分体制的要求相吻合，因而它表现出了强盛的生命力，充盈着活力。问题在于：这是巧合而不是自觉的选择的结果。我们的任务是要在这巧合的基础上，对这种一定程度分权型体制应当据以确立和存在的具有稳定性、根本性的国情因素加以自觉的、深入的认识，使这种一定程度分权型体制转而建立在这种可靠的基础上。这样，现行中国立法权限划分体制及其合理性，才能经得起风雨变迁而不致一遇形势波动便夭折或名存实亡。
确立何种立法权限划分体制要有科学的决策根据，建立何种法体系以及在立法领域采取其他所有重要措施，当然也应把决策建立在科学的基础上。
（三）如何看待形势、调动积极性及其他因素对立法决策的作用
立法决策与形势需要 我们主张以国情中具有稳定性、根本性的因素的综合作用作为立法决策的根据，是不是说，确立何种立法体制可以不考虑形势需要？不是。作出立法决策要考虑形势需要是无疑虑的，这不仅是马克思主义的常识，也是一切国家政权从事立法活动都自觉或不自觉地这样表现出来的。但是，不能忘记，形势具有相当程度的变动性、暂时性。就立法而言，形势需要，可以作为制定一些法律、法规以解决当前问题的主要决策根据；也可以作为对立法体制中的某些细小的具体的环节作适当变动的主要决策根据。但确立或取消立法体制上的某一重要环节，不宜把形势的因素当作据以作出这种决策的最主要的根据，应当特别注意把那些具有稳定性的因素作为主要根据。形势的因素可以起到引发或推迟体制的确立或变更的作用，不能成为体制的确立或变更的根本原因。如果把体制的确立或变更主要建立在形势变化的需要上，就等于在这个体制确立或变更的同时，就为它的不久就会到来的新的变更埋下了种子，提供了根据。这种体制是脆弱的、不稳定的，一遇风浪，随时都有失去存在价值的危险。
立法决策与中央和地方两个积极性 同时，我们主张以国情中具有稳定性、根本性的因素的综合作用作为立法决策的根据，也不是说确立何种立法体制可以不考虑发挥中央和地方两个积极性问题。发挥这两方面的积极性，无疑应当成为确立某种体制的一个原因。但它同样不宜成为最主要的一个决策根据。这里有一个值得深思的问题：社会主义国家政权的执政党如果总是强调和津津乐道于发挥某某方面的积极性，客观上是否有高居于各方面之上、是各方面主人之嫌？这个问题的正确答案，包括在马克思主义最基本的原理中，无须赘述。把确立何种立法体制，也看作是调动或发挥地方积极性的一种手段，其不妥之处首先也表现在这里。
立法决策与其他因素 还有种种因素可以作为立法决策的根据。例如：
宪法、法律甚或法规的规定，国家基本制度和基本政策，社会意识形态领域中占据主导地位和思想理论或思潮等，都可以是立法决策的根据。立法决策本身也是一个由多种层次、多种类别、宏观的、微观的决策所构成的综合概念。不同的立法决策，其根据不仅可以不同，而且往往也应当不同。我们主张把立法决策根据建立在科学的基础上，主要是建立在中国国情中具有稳定性、根本性的因素的综合作用的基础上。这种主张主要是针对过去几十年间的决策根据而发的。由于种种原因，过去几十年里往往把立法决策根据几乎仅仅建立在当时形势和调动积极性的基础上，尤其是前三十年差不多完全如此。这种状况需要通过立法决策改革来改变，需要通过确立以国情中具有稳定性、根本性的因素的综合作用作为决策根据这类观念和方法来改变。但这并不是说每一层次，每一类别、每一具体的立法决策根据，都必须到国情中具有稳定性、根本性的因素的综合作用中去寻找，也决非说除却这种综合作用外，其他因素对立法决策便不起作用。聪明的立法决策者，需要学会以国情中具有稳定性、根本性的因素的综合作用为基础，充分领悟和把握每一类别和每一具体立法的特殊性，对立法作出科学的决策。
1999年秋于北京大学寓所一稿
2000年春节于北京大学寓所二稿
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