前途光明而道路曲折 迄今为止，中国社会与法治的发展已获人所瞩目的成就。但中国社会的某些方面仍然是贫困和落后的，而中国法治在整体上、全局上仍然是贫困和落后的。愈是贫困和落后，就愈需要变革，而变革往往是同光明的前景相联的；另一方面，愈是贫困和落后，对变革的抵制亦就愈坚决、愈顽强、愈有力量，而这种抵制则往往是同前景暗淡、艰难、反复甚至长期难能有实质性进展相关联。
这一历史规律决定中国社会与法治发展的前景，在整体上、全局上由贫困和落后走向繁荣和振兴，既是可能的，又是长期的。因为是可能的，我们有理由对未来中国社会与法治发展前景持乐观态度。特别是经济体制改革的节节胜利，市场经济的日渐发展，为我们持有这种乐观态度提供了可靠的、可见度尤其大的根据。经济体制变革了，社会富有了，多数人有了一定的经济力量，一种现代市民社会的局面就会出现。在这种社会，不讲法治，就不行了。西方资产阶级革命时期和中国地主阶级革命时期的历史都可以证明这一点。另一方面，因为是长期的，我们又不能不抱冷静的、清醒的态度。在我们走向法治特别是走向现代法治的过程中，需要做出比其他许多国家更大的努力。
在这种努力之后，我们将在迎来中国法治现代化的同时，迎来中国立法的美好明天。
七 中国立法与体制合理化
中国立法五十年的历程又告知我们，在中国国情之下，立法与执政党及其领导的政府的关系问题，是关乎立法的命运和面貌的极为重大的问题。要搞好中国立法，实现中国立法的现代化，需要正确认识和处理立法与执政党和政府的关系。这是中国立法五十年间所积聚的又一条主要经验，是中国立法未来发展需要遵循的又一条基本路径。
（一）既有体制：党政法一体化
长期来，在党政法三者关系上，所实行的是党政法一体化的体制。回顾中国立法五十年历史特别是前三十年历史，可以清楚地看到，中国立法的一个非常突出、重要的特色，便是执政的共产党及其所领导的政府，在事实上与立法是一体化的。中国立法过去的成败得失和未来命运，在很大程度上均与这一特色息息相关。
党与立法的一体化 在五十年的立法中，党至少对立法起着如下作用：第一，党关于立法、法制和法治的方针，就是国家立法的根本方针。建国前夕党关于法制问题的两个文件和毛泽东的声明，是当时和建国初期人民政权立法的根本指导方针。党的十一届三中全会关于加强社会主义法制、使民主制度化、法律化的方针，后来党的历届代表大会关于法制和法治建设的方针，都是国家立法的根本指导方针。同样的，党的政策是立法的根本指导政策，立法以党的政策为依据和基础，遵循党的政策，不与党的政策相抵触。党还通过立法把自己的政策贯彻、体现到具体的法律、法规中去，使党的政策成为具有国家强制性的规范。可以说，在中国，各项立法都是在党的政策指导下制定的。五十年代
刑法草案的起草是根据党的刑事政策进行的。1982年《
宪法》以及近年来制定的很多法律、法规，都充分体现了党的改革和开放政策。第二，党在具体的立法过程中是非常重要的角色。（1）党是所有重要立法的决策或决定者。没有一项重要立法活动不是由党作出决策或由党作出决定的。（2）党在实际上担负着修改
宪法的主要主持人的工作。修改
宪法委员会成员多为中央政治局委员或中央委员。（3）党对重要立法提出建议，鉴于党的地位，党提的立法建议一般都能实现。（4）党往往直接领导对重要法律草案的起草工作。（5）党对许多法律草案进行审查、讨论、修改和批准。如五六十年代的
刑法草案经常由中共中央审查修改。1979年五届全国人大二次会议通过的七个法律，其草案是经中央政治局原则批准的。第三，党通过推荐代表候选人支配或影响立法权和立法机关。在推荐和选举人大代表的活动中作为执政党的共产党起着比其他任何党派、团体都重要得多的作用。第四，党通过党组织和党员对立法发挥作用。（1）党要求参加立法活动的党员自觉地贯彻党的方针、政策，每届全国人大开会前由党中央召开全体党员代表大会，动员党员代表在人大会议上贯彻党的方针、政策。（2）在立法过程中，通过党的组织了解有关情况、反映有关意见，协调有关部门、有关方面的利益。（3）提交全国人大及其常委会审议的法律草案，通常都由提交或起草法案的部门的党组织事先向党中央报告立法的理由、原则和有关问题，由中央提出意见，然后才作为正式议案提交人大或其常委会审议。在地方立法和国务院行政立法活动的过程中，党组织同样起着重要作用。
政府与立法的一体化 与党法一体化相适应，还有个政法一体化，这主要表现在：第一，行政往往取代立法。1957年后的20年中，作为唯一行使国家立法权的机关全国人大几乎没有开展立法活动，但人们仍然认为这期间国家的立法活动没有停止，就是把国务院制定规范性文件看作立法。如前所说，当时把没有立法权的国务院制定的规范性文件收入《中华人民共和国法规汇编》，也就是在事实上肯定国务院有权立法。在现时期，政府特别是地方政府，超越职权范围，用自己的规范性文件来规范应由权力机关以法律或法规调整的事项，相当普遍。第二，有关政府机关如国务院和省、市政府都制定立法规划。根据现行
宪法和法律规定，只有国务院有权制定行政法规因而有权制定行政法规立法规划。但实践中，国务院的立法规划中首先包括的是制定法律的规划，地方政府的立法规划中则首先包括制定地方性法规的规划。这些规划并不经过同级权力机关审议通过，而经由制定规划的政府发布。这表明，政府实际上在超越职权，代替有权机关制定立法规划。第三，权力机关通过的法律或地方性法规，绝大多数系由政府提出法案。国务院和地方政府分别向全国人大及其常委会和有关地方人大及其常委会提出的法案，过去不存在现在亦极少存在是否通过的问题。第四，全国人大和地方人大开会时，国务院和地方政府的许多负责人以代表的身份参加大会或列席会议，因而直接影响法律和地方性法规的通过。第五，许多政府部门虽然无权提出立法议案，但它们往往承担法律或法规草案起草工作，因而也可以对立法施以影响。而且，由于政府是在党的领导下开展工作的，无论是政府制定立法规划、提交法案、起草法律或法规草案，还是在人大会议上发言，都是经过同级党组织甚至是上一级党组织审查批准或同意的，或是本来就由党组织决定或授意的。这样，政府的这些活动已是党政一体的活动。有了这样的背景，政府的立法规划、法案、法律草案或法规草案，一般便很容易通过或不可能不通过。这样，党政法三者就非常紧密地结合在一起而成为一体化了。
党政法一体化的根源 中国人民在本世纪所进行的革命是长期进行战争的、极具特色的革命。战争时期必须实行党政军民一元化的高度集中的领导体制。建国后我们党作为执政党，在历史任务和社会条件均已发生根本变化的情况下，未能随之改变领导制度与方法，使各方面的权力过于集中于党组织尤其是党的中央组织。党的权力往往又过分集中于个人。许多人包括许多高级干部，至今仍然认为一元化领导还是“传家宝”。在苏联，夺取政权虽未经过长期武装斗争，但夺取政权后却开始了大规模的国内战争，当时也采取了党领导的高度集中统一的政治体制；后来由于斯大林的过错或失误，又由于经历第二次世界大战，这种高度集权的体制进一步得到完善。而苏联作为世界上第一个社会主义国家，它的高度集权的政治体制很自然地成为以后诞生的社会主义国家、人民民主国家包括中国仿效的模式。另外，共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统对中国也深有影响。因此，在中国，封建的集权专制传统尚未有效根除，新的权力过分集中的制度又在发挥作用。这就必然会产生种种弊端。党政法一体化的重要根源正在这里。
（二） 党政法一体化的利弊及其改革
