中国立法五十年（上篇） ——1949－1999年中国立法检视
周旺生
【关键词】中国立法的历程 矛盾的开端 跌入低谷 新的转折
【全文】
中国立法五十年（上篇）
——1949－1999年中国立法检视
周旺生
上篇 变故与转折：中国立法的历程
一 矛盾的开端
二 跌入低谷
三 新的转折
下篇 经验与未来：中国立法的改革
四 中国立法的关键和症结
五 中国立法与中国国情
六 中国立法与法治现代化
七 中国立法与体制合理化
八 中国立法与决策科学化
内容提要 五十年间的中国立法，走过一条屡经变故，从肯定到否定再到否定的否定的道路。其间忽兴忽废，大起大落，直到近二十年才迎来转折走向稳定发展的新时期。而在这一新时期，它在稳定且较快发展的同时，亦几乎环环处处包含着有待改革完善的动因和必要性。总观五十年中国立法，它所积累的尤其重要、尤有价值的经验，不仅在于提供了多少有益的东西，而且更在于把立法在中国国情之下求得发展的过程中所能遇到的诸多重要问题特别是难题差不多都显露出来。唯其如是，这五十年立法，在共和国立法史上以至整个法治发达史上，有着珍贵的价值。研究这五十年立法，真切地了解中国立法的实际状况，总结成败得失所包涵的经验，探寻中国立法何以在长时期里命途多桀的根源，设计改革完善现行中国立法的方案，也因之具有特殊的价值。
中国立法五十年
——1949－1999年中国立法检视
周旺生
当代中国立法走过了整整五十年的历程。
这五十年，恰逢人类纪元以来又一个难得的千年转换，恰好是我们这个古老大国经受着告别二千年旧制度旧文化而分娩新时代的历史性阵痛时刻。我同时也将这五十年，看作是中国数千年旧式立法走向终结，和自此往后中国立法晨曦显露的五十年。
五十年前，以人民共和国的诞生为标志，中国立法开始进入历史发展的新阶段。中国历史上第一次出现可以将人民利益、人民事业作为依归的新型立法。这种新型立法在完成民主革命遗留任务，巩固新政权，建设新社会，保障人民权益方面，特别是在后来保障和推进经济体制改革、促进经济和社会发展方面，作出了应当载入史册的重要贡献。
但五十年间中国立法也曾命途多桀，在很长一段时间里，所走的并非是成功的道路。建国初期，立法较为活跃，但却带有过于深刻的特殊历史阶段的痕迹，因而尽管诞生了当时难得先进的1954年
宪法，在总体上对后来立法却难能发生多少积极的影响。1956年后，中国立法获得可以稳步发展的时机，但它不仅错过这一时机，而且恰恰从这时开始，走向萧条、变态、停滞直至几乎废弃的命运。这一命运持续整整二十二年，直到1979年前后，中国立法才获得转机，揭开走向繁荣时代的帷幕。这以后，中国立法在需要不断完善自身的同时，日渐成为整个法制链条中发展尤快尤好的一个环节，到了今天则成为建设法治国家大业的前提和基础性的组成部分。
总观五十年中国立法，它所积累的尤其重要、尤有价值的经验，不仅在于它提供了多少有益的东西，而且更在于把立法在我们这种国情之下求得发展的过程中所能遇到的诸多重要问题特别是难题差不多都显露出来。唯其如是，这五十年立法，在共和国立法史上以至整个法治发达史上，有着珍贵的价值。在新的纪元扑面而来的时刻，在建设法治国家作为决策终于出台之际，研究这五十年立法，真切了解中国立法的实际状况，总结成败得失所包涵的经验，探寻中国立法何以在长时期里命途多桀的根源，设计改革完善现行中国立法的方案，也因之具有特殊的价值。
上篇 变故与转折：中国立法的历程
回顾中国立法五十年历程，可以瞥见：中国立法走过一条屡经变故，从肯定到否定再到否定的否定的道路。其间忽兴忽废，大起大落，直到近二十年才迎来转折走向稳定发展的新时期。而在这一新时期，它在稳定且较快发展的同时，亦几乎环环处处包含着有待改革完善的动因和必要性。
一 矛盾的开端
如果把五十年中国立法分作几个大的阶段，1949－1956年可算第一阶段。在这一阶段，中国社会处于由极为落后的旧状况向当时人们所期望所追求的新社会转变的时期，亦即处于人们通常所说的由新民主主义向社会主义初级阶段过渡的状态。立法在当时那种异常复杂而变动剧烈的历史条件下，仍然获得较大发展和许多成就。但由于这一阶段中国立法的历史背景过于特殊，它的历史局限也尤其大。这是一个矛盾的开端。而就其主要倾向和主要状况说，是好的。
（一）新中国和新立法的诞生
宣告新中国和新立法诞生的盛会 新中国立法的产生过程，是同人民共和国的诞生过程一致的。1949年9月在共和国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议，在现代中国立法史上占有十分重要的地位。它首先通过了《
中国人民政治协商会议组织法》和新政权得以存在和运作的直接的法律依据《
中华人民共和国中央人民政府组织法》，接着通过了起临时
宪法作用的《
中国人民政治协商会议共同纲领》。共同纲领庄严宣布：废除一切压迫人民的法律、法令，制定保护人民的法律、法令。从立法的角度看，这次会议最辉煌的成就正在于，它以立法的形式同时宣告了新中国和新立法的诞生。
当时的执政党与立法 中国共产党在这一历史阶段挟民主革命的胜利之风，精神百倍地领导人民在广泛的领域取得伟大成就，对于法制，党当时也给予一定重视。1949年以来的五十年中，党专门就法制问题发布的为数不多的文件中，有两个是在1949年发布的，1949年1月1日中共中央提出《关于接管平津司法机关之建议》，同年2月中共中央发布《关于废除国民党六法全书与确立解放区的司法原则的指示》。另外，1949年1月14日毛泽东以中共中央主席名义发表的《关于时局的声明》也谈到法制问题。这几个文献虽然表明党当时在法制领域更多地注意司法问题，但都包含了党对立法的基本态度和方针：废除旧法律，代之以人民的新法律。这一基本态度和方针，对新中国立法的产生和发展显示了重要的指导作用。之后，党对普选的全国人大的召开和新中国第一部
宪法的制定，给予相当重视。毛泽东主席出任
宪法起草委员会主席，亲自领导新中国第一部
宪法的制定工作。1954年6月14日毛泽东在中央人民政府委员会第三十次会议上，发表题为《关于
中华人民共和国宪法草案》的著名讲话。1956年党的八大还作出决议：“我们必须进一步加强人民民主法制，巩固社会主义建设秩序。国家必须根据需要，逐步地系统地制定完备的法律。”[1]
新中国和新立法的两大盛举 这一阶段，共和国历史和共和国立法史上有两大盛举：一为第一届全国代表大会第一次会议在北京隆重召开，一为中国第一部社会主义类型的
宪法获得通过。早在1949年产生的共同纲领中，就明确规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”（第12条）到了1953年，在大规模的经济建设逐步展开的同时，中央人民政府委员会通过了《
中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，政权建设和法制建设获得新进展。客观情势表明，召开普选的全国人大和制定
宪法的条件日渐成熟。经过各有关方面做出一系列准备工作，1954年9月15－28日，一届全国人大一次会议在北京隆重召开。9月20日，会议通过了《
中华人民共和国宪法》，中国有史以来第一部社会主义类型的
宪法终于诞生。这次会议还通过了《
中华人民共和国全国人民代表大会组织法》、《
中华人民共和国国务院组织法》、《
中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》、《
中华人民共和国人民法院组织法》、《
中华人民共和国人民检察院组织法》等一系列重要的
宪法性法律，并通过了《中华人民共和国
第一届全国人民代表大会第一次会议关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》。随着全国人大的召开和
宪法以及一系列重要法律的诞生，中国的新政权、新立法，进入一个有希望健康、稳步和较快发展的历史时刻。
（二）立法体制由相当分权向高度集权转变
这一阶段，中国立法体制经历了由中央与地方相当分权发展到由中央高度集权的变故过程；对地方立法来说，则经历了兴废、起伏的过程。
全国人大召开之前实行分权体制 1954年普选的全国人大召开之前，实行的是中央与地方相当分权的体制。根据《共同纲领》和《
中央人民政府组织法》，在中央，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权，制定
中央人民政府组织法。但实践上，政协全体会议仅仅是在1949年9月召开的第一届会议上通过了共同纲领和几个法律，此后未再立法。当时行使中央立法权的主要是中央人民政府，它在法律上事实上均享有制定和解释法律以及颁布法令的权力；虽然《共同纲领》和《
中央人民政府组织法》未规定它享有批准规范性法文件的权力，但事实上它行使了这一权力，批准了许多规范性法文件。值得注意的是，《共同纲领》和《
中央人民政府组织法》没有规定政务院享有立法权，但事实上政务院制定和颁布的规范性文件被当作法；并且，政务院事实上还批准了许多地方性法令条例或法规。在地方，这期间普遍存在地方立法：在一般地方，根据各地方政府组织通则，大行政区、省、市、县的政府可以拟定法令条例或单行法规；在民族自治地方，根据1952年
民族区域自治实施纲要，从最基层的民族自治乡往上，各级民族自治机关都有权制定单行法规。
