立法质量与质量立法（下） ──欧美台立法质量立法研究
周旺生
【关键词】立法质量 质量立法 欧洲 美洲 台湾
【全文】
立法质量与质量立法（下）
──欧美台立法质量立法研究
周旺生
目录
一．关于立法原则的立法
二．关于立法权限和主体的立法
三．关于法的形式、名称和调整范围的立法
四．关于立法规划的立法
五．关于法案起草的立法：过程和阶段
六．关于法案起草的立法：法的构造
七．关于立法语言文字的立法
八．关于法的修改、补充和废止的立法
九．关于法的公布的立法
六、关于法案起草的立法：法的构造
法的构造直接关联立法质量 法案起草以至整个立法过程中的一个特别重要的环节，是完成法的构造，形成一个理想的或是可为多方面认可的正式的法案稿。立法质量以及所立之法的质量如何，与法的构造科学化程度直接关联。国外、境外对立法所作的规定中，有许多是关涉法的结构问题的，有的还有对法的构造问题加以集中规定的。台湾的《行政机关法制作业注意事项》对法案草拟亦即法的构造就有专条规定，其内容涉及多方面。综合国外、境外关于法的结构的立法规定，可以看出，其基本要求至少有这样若干方面：
（一）关于结构要完善的立法规定
《统一规则》关于法的结构的规定 立法质量是与法的结构的完善程度分不开的。法是由若干部分构成的一个统一整体。构成法的整体的各个部分，称为法的结构的要件。[1]美国《统一规则》第24 条对法的结构及其要件安排，有具体而规范化的规定。按照《统一规则》的要求：其一，法要为读者安排最实用和最符合逻辑的结构。避免出现理解前面的条款需借助后面条款内容的情况。同一内容的条款应当集中在一起。其二，法的结构可能需要分编或进一步分章、节。篇幅长的法可以分编并应考虑进一步划分。其三，法的结构中的各种要件或条款条款可以作如下安排：（1）定义；（2）适用范围、例外、保留（如有的话）；（3）机构和其他有关主体的设立；（4）实质性条款；（5）禁止和处罚；（6）统一适用和解释条款；（7）标题的简称；（8）可分性条款；（9）生效日期；（10）法律的废止或撒销；（11）但书和过渡性条款（如有的话）；（12）现有法律关系的适用（如果有的话）。
《立法技术总方法》关于法的结构的规定 前罗马尼亚《立法技术总方法》则规定：“在起草规范性文件草案时，必须采用最适当的法律结构和立法技术方法，使得条文能够准确反映研究报告中就问题实质提出的解决办法。”（第50条）又规定：“规范性文件草案中通常应具有下列部分：名称；必要时应有序言和前言；一般性规则或原则，基本规则；最后条款和过渡性条款。”（第70条）这些规定，都是就法的构造方面的结构安排问题所确定的制度。
（二）关于名称要适当的立法规定
法的名称与立法质量 法的名称作为法的内部结构中第一层次的、每个法必备的要件，它的科学化、完善化，对立法、司法、守法以至法学研究的科学化、完善化，都有重要意义，因而是提高立法质量必须注重对待的问题。法的名称是适当的，立法者在立法时容易明确正在立的法有什么样的效力等级、性质和内容；在立法后能明确这个法只有哪个机关才能对其加以解释、补充、修改或废止；还有利于对法进行分类、清理、汇编、编纂及其他法的系统化工作。一个法的名称是否科学，是衡量立法者在这个法的立法过程中是否获得成功的一个标准。法的名称问题解决好了，也有利于对立法资料进行分类、编排、整理和统计，有利于开展法学特别是立法学的研究。迄今尚无关于法的名称的系统的学问。人们还没有普遍认识到法的名称问题的重要程度。现今各国立法在法的名称上还存在许多缺陷。因此，有必要注重法的名称的意义，解决这些问题，实现法的名称的科学化。[2]
国外境外的有关规定 国外、境外的立法对法的名称问题主要有这样一些规定：其一，名称是法的结构中特别重要的要件。其二，名称应当与它所体现的内容相吻合。其三，以一个法修改、补充和变动另一个法时应当准确表述后者的名称。其四，一国法的名称应当是一个效力等级清晰分明的体系。有的对名称问题还有较为集中的规定。台湾《行政机关法制作业应注意事项》将解决名称问题作为法案正式起草应当注意的五个事项之一，规定“名称要适当：何种法律应订明为法、律、条例或通则？何种性质之命令得称：规程、规则、细则、办法、纲要、标准或准则？法未明定。惟今后订立新法规及修正现行法规时，其定名宜就其所定内容之重心，依下列办理。”然后逐一将法律的4种名称即法、律、条例、通则，和命令的7种名称即规程、规则、细则、办法、纲要、标准和准则，各自在何种情况下使用，一一作出规定（详见本文第三部分）。前罗马尼亚《立法技术总方法》规定：名称是确定规范性文件的最重要的因素，必须简短并扼要地反映它所规定的客体。在规范性文件草案修改、补充或废除另一个规范性文件时，其名称必须包括后一文件的名称、编号和公布日期，必要时应说明“经过修改”。（第71条）
（三）关于内容要完整、科学的立法规定
法的内容是法的结构中最主要的要件 法的内容安排同样是与立法质量关联尤紧的一个问题。法的内容包括规范性内容和非规范性内容两个方面。规范性内容即通常所说的法的规范，它规定人们行为的法定模式和法定后果，也包括关于专门概念和术语的解释，关于法的适用范围和生效或施行时间的规定，关于授权有关机关制定变通、补充规定或制定实施细则的规定，关于废止有关法的规定，还包括诸如最后条款和过渡性条款等。非规范性内容即法中关于立法目的、依据和原则的说明，关于通过机关和通过时间、批准机关和批准时间、公布机关和公布时间的标记，以及其他有关内容。
法的内容安排尤其要注意完整和科学 对法的内容安排作出立法规定的国家或地区，尤其强调内容的完整性、科学性，要求法案起草者对内容的安排要有周密的考虑和谋划。法的内容要完整，首先是指规范性内容和非规范性内容两方面要完整、科学，不能只注意一方面而忽视另一方面。其次，指规范性内容和非规范性内容各自都要完整、科学，例如，就规范性内容来说，规定人们行为的法定模式和法定后果要完整、科学，实践中普遍存在的后果模式不健全的问题，应当改变。就非规范性内容来说，各种应当有的要件也都要完整、科学。
台湾《行政机关法制作业应注意事项》将这一点作为正式起草阶段需要注意的首要事项。《注意事项》规定，草拟作业，“构想要完整：法规应规定之事项，须有完整而成熟之具体构想；以免应予明定之事项，由于尚无具体构想而委诸于另行规定，以致法规订立后不能立即贯彻执行。其涉及人民权利义务较广而在草拟阶段无须保密之法规草案，于完成初稿后，得以公开或其他方式征求意见，以期完整并资沟通。”前罗马尼亚《立法技术总方法》第49条的规定，也是设定这方面的制度：“规范性文件草案的规定必须内容完整，对适用规范性文件工作中可能发生的各种适用条件应有估计，并列举可能发生的情况，或以原则性的或指导性的措词作概括的叙述。”
规则和原则 法的结构中规定行为模式和后果模式的规范性内容包括哪些要件，虽然法理上和实践上各国、各地颇有不同，但它主要是一般规则和基本规则（后者亦即各种具体法律规范）所构成，则是人们所能认同的。观察前罗马尼亚《立法技术总方法》可以看出它注重将规范性内容分为基本规范和其他规范两类。其中基本规范主要是由一般性规则或原则和基本规则构成。其一，一般性规则。一般性规则应当规定什么，是个重要问题。《立法技术总方法》规定：一般性规则应当规定对象、宗旨和规范性文件所规定的各种关系的范围，以及包括说明全部规则的指示。除了为理解有关内容的某些规定所十分必需的情况外，一般性规则不应当在草案的其他组成部分中重复，一般性规则应当同其他部分组成一个统一整体。一般性规则也可以作为法的结构中主要编章的一个组成部分。在制定法典或其他内容广泛的法规时，某些在草案本文中占有很大比重的组成部分，本身可以具有用来叙述一般性规则的导言部分。（第74条）在某些特别重要的法规中，可以用整个法规所依据的“一般原则”代替“一般性规则”。（第75条）其二，基本规则。《立法技术总方法》规定：“基本规则从根本上概括作为规范性文件各种客体的各种关系的规定。在分为若干章或其他组成部分的规范性文件中，基本规则可以按照规定的客体分为各个部分，每个部分都有相应的标题。”（第76条）
