立法质量与质量立法（上） ──欧美台立法质量立法研究
周旺生
【关键词】立法质量 质量立法 欧洲 美洲 台湾
【全文】
立法质量与质量立法（上）
──欧美台立法质量立法研究
周旺生
目录
一．关于立法原则的立法
二．关于立法权限和主体的立法
三．关于法的形式、名称和调整范围的立法
四．关于立法规划的立法
五．关于法案起草的立法：过程和阶段
六．关于法案起草的立法：法的构造
七．关于立法语言文字的立法
八．关于法的修改、补充和废止的立法
九．关于法的公布的立法
立法质量与立法的科学化、现代化 建设现代化法治国家，其基础性、前提性的工程，是要有相当数量的良法。而所谓良法，要言之，就是立法上的数量和质量的较好的统一。立法质量通常可以看成同立法数量相对应的概念，但又不仅仅是与数量相对应的概念。立法质量问题远不仅存在于立法运作技术和立法形式方面，看不到这一点，对立法质量的内涵和外延的理解，就可能失之于表层化。实际上，立法观念、立法制度、立法技术、立法内容、立法形式等等方面，都有立法质量问题。现在提出提高立法质量，更加主要的，是要把这个问题同立法的科学化、现代化联系起来。提高立法质量，主要就是实现立法观念、制度、技术、内容、形式等等的科学化、现代化，就是解决立法观念、制度、技术、内容、形式等一系列方面的科学化、现代化问题。
借鉴国外境外立法质量立法经验 解决诸如立法观念、制度、技术、内容、形式等一系列方面的科学化、现代化问题的成果如果被法定化，被以立法的形式固定下来，成为立法活动必须遵循的准则，则对于提高立法质量更见成效。在今日世界，差不多各国都有详略不等、程度不同的关于立法观念、制度、技术以及立法内容和形式方面的立法规定。研究这些规定，从中国实际情况出发借鉴这些规定，对提高中国立法质量，无可置疑是深具现实意义的。在中国立法经过20年的较快发展并需要向现代化方向进取的情形下，一方面注意总结自己的经验，使其成为提高中国立法质量的重要动力；另一方面又注意研究和借鉴国外、境外的经验，从中汲取有用的成分，而不是拘泥于本土资源，无论如何都是大有益的。
立法质量立法的类别和本文的任务 关于立法质量的立法，大体可分两类。一是与立法质量直接相关的立法。这种立法专门地或在相当程度上设定了关于立法质量的法定制度，或是设定了与立法质量直接相关的法定制度。中国大陆的《
行政法规制定程序暂行条例》、《
法规规章备案规定》、《
关于地方性法规备案工作的通知》，便是在相当程度上设定了与立法质量直接相关的制度的规范性法文件；台湾的《中央法规标准法》、《行政机关法制作业应注意事项》，前罗马尼亚的《规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法》，美国统一州法典委员会的《统一和标准法起草规则》，也都是专门设定与立法质量直接相关的制度的立法表现形式。二是与立法质量间接相关的立法。其表现形式主要是各国议会的议事规则、
宪法和
宪法性法律中与立法质量有这样那样关系的规定。研究和借鉴国外、境外关于立法质量的立法成果，需要注意这两方面的法律、法规和规章。
这两方面的法律、法规和规章中，涉及到的立法观念、制度、技术以及立法内容和形式方面的问题是非常之多的，可以说，一切有关立法的观念、制度、技术以及立法内容和形式方面的问题，都与立法质量有直接或间接的关系。在这些问题中，从立法实践和各国实际的立法规定看，有些环节与立法质量关联更为紧密。本文的任务，便是研究这些环节或方面的国外、境外立法的某些规定，以图从中提炼若干对提高中国立法质量或可有益的成分。
一、 关于立法原则的立法
立法原则对立法质量的作用 立法一般总是在一定的原则的作用或支配下开展的。立法原则是立法主体据以开展立法活动的重要准绳，它反映立法主体在立法过程中特别注重什么。立法原则对于立法质量的作用主要在于，坚持一定的立法原则，有助于使立法在经过选择的思想理论指导下沿着立法主体确定的方向或代表的基本倾向发展；有助于立法主体既注重从大局上把握立法，将整个立法作为一盘棋来运作，又注意集中地、突出地、强调地体现立法主体的某些重要意志；有助于立法主体统一立法的主旨和精神，使各种立法活动以及立法与它的调整对象之间，有一种一以贯之的精神品格在发挥作用；也有助于实现立法的科学化，使立法活动按规律进行。
制度形态：立法原则作用于立法的一种基本方式 立法原则对立法发生作用的方式，通常有两种。一是作为一种观念形态，通过对立法者或立法参与者的立法思维发生作用而对立法实践发生作用。二是作为一种制度形态，通过直接对立法者或立法参与者的行为发生作用而对立法实践发生作用。
以立法的形式将这些原则确立下来，或是以立法主体内部所要实行的规则的形式将这些原则固定下来，则是这些原则作为制度形态对立法发生作用的基本形式。一般说，在立法制度比较完整的国家，不仅注意将这些原则作为所要坚持的立法观念而在立法实践中贯彻推行，而且往往更注重以制度的形式体现这些原则，保障这些原则在立法实践中得以一体遵循。
当然，以立法的方式对立法原则予以规范的情形，比之以立法的方式对立法的其他种种环节予以规范的情形，在这些国家的整个立法制度中，相对较少。另一方面，在立法中以专门的条文，集中完整地规定立法所要坚持的原则，这种做法较少；在有关条文中涉及规定立法原则的情形，或是所规定的内容可视为也确定了立法原则的情形，往往更多。这或许是因为，同其他方面相比，立法原则得以实行的途径和动力，更主要更经常的是在观念方面，制度的作用在这里处于第二位。
现代立法的基本原则主要有哪些，无论人们怎样见仁见智，但大体上都认同，法治原则、民主原则、科学原则，是立法不能不坚持的原则。以立法的方式确定立法原则，首先和主要的就是确定这几方面的原则。而这些原则的具体内容在不同国家的立法中，既有共同之处，亦有不尽相同的表现。
（一）关于法治原则的立法规定
法治原则与立法质量 立法的直接目的是为一定的社会关系和社会主体提供法定界限。立法的这一目的要得以实现，首先要求立法自身遵循法定界限，做到合法化或不与法相抵触、相违背，亦即立法自身要遵循法治原则。立法不合法，立法质量就无从谈起。所以，坚持法治原则不仅是其他广泛领域所必须，更是立法领域所必须。立法要有质量，首先需要确立和坚持法治原则。另一方面，确立和坚持这一原则，可以有效地避免和抵御个人意志、主观擅断以及其他此类因素对立法发生负面作用，这种负面作用往往是同科学立法相悖的，因而可以直接、间接地危及立法质量。
法治原则与立法的法定化 法治原则在立法领域是同立法主体、立法权限和立法运作程序以及立法的其他种种方面的法定性相通的。确立和坚持法治原则，就要以立法的形式明确规定立法的主体、权力和基本运作程序以及立法的其他种种方面应是法定的。瑞士
宪法关于宪法修改的规定是为一例：瑞士联邦
宪法的修改“必须按照联邦立法规定的方式进行。”（129条）前罗马尼亚的《规范性文件草案的制定和系统化的立法技术总方法》第1条的规定也是一例：“国家的法律规范由
宪法和法律特别规定的机关制定。”（第1款）台湾《中央法规法》第1条的规定同样是一个例子：“中央法规之制定、施行、适用、修正及废止，除
宪法规定外，依本法之规定。”
