法律产生之时，国家并没有出现，因此也就不可以说法律是国家权力的工具。但是随着社会的发展,国家作为一种特殊的社会现象出现时，社会的结构也就发生了很大的变化，社会的阶层越来越明显，作为专门从事国家事务的机构不断地发展和完善，国家权力越来越强大，逐渐地法律慢慢被国家权力所利用，成为统治阶级实现统治的工具。因此这个时候的法律思想、法律价值观念都发生了变化。法律的实质意义不仅仅是维护社会秩序，而是为了实现统治阶级维护自己权利。以下以我国法律的发展过程为例，来说明法律实质的转变过程。
1、 古代时期，即1840年以前的时期，包括奴隶社会和封建社会时期。之所以把历经几千年的历史都划分为一个时期来研究，是因为在中国各几千年的历史发展，法律思想都属于一种形式，即法律成为国家权力的工具，实行权大于法，在中央集权的专制统治之下，奉行皇权至上，法律成为统治者（皇帝）用以统治人民的工具。皇帝一言可以立法，亦可废法。在漫长的历史发展中，只是在不断地完善权与法的交融，使其达到最好的统治效果。但是在权与法的次序上却从未有动摇过。法律没有战胜过权力，即使是短时间地战胜，那也是为了权力的更好实施，而暂时的、人为的让法律至上。
2、 近代时期（1840年—1949年），中国处于半殖民地半封建社会。这一时期中国传统的法律思想得到了外来思想的干扰，尤其是西方法律思想的强行介入。是历经几千年的权大于法的法律思想不得不加以改变。集中体现在清朝末期的修订
宪法活动，为了收回“治外法权”，清末政府不得不假装作出修订
宪法，实行宪政。以沈家本为主的一批大臣吸收国外的法制思想，对陈旧的迂腐的的封建法律加以改革。但是这次修宪只能是形式上的法律条文改变，在实质上，并未发生多大的变化，仍然是王权至上。导致出现法律上规定的是一套，实际上实行的是另一套，这样使得人民更加不会相信法律，这种走样的法律与没有法律一样被人们唾弃。
3、 现代时期（1949年--1978年），新中国成立后，废除了一切旧时期的立法，并仿制苏联的法律制度，建立了新的法律制度。但是这时的法律制度依然是认为国家权力高于法律。因为根据列宁的话：“无产阶级政权是不受任何法律约束的政权。”③（《列宁选集》第三卷第623页）。因此在当时提出法律高于国家权力的法律思想是不可能的。所以，在这一段出现的一系列的因人治而导致的灾难，例如，十年的文化大革命，就是典型的因为不注重法律，迷信领导人的指示，而使大批的革命前辈和知识分子遭受了磨难。在当时领导人的话就是法律，必须照实去做，否则便是反革命，就要被定罪。这个时期我国的法律制度被重建，但实质上是被摧毁了，成为没有法律只有权力时期。
