美国钢管[1]保障措施案 （１）
杨国华
【全文】
2000年6月15日，韩国根据“争端解决谅解”（DSU）第4条、GATT 1994第22条第1款和“保障措施协定”（SA）第14条，要求就美国对钢管进口实施的保障措施进行磋商。7月28日，双方举行了磋商，但没有解决争议。9月14日，韩国要求设立专家组。争端解决机构（DSB）在10月23日的会议上设立了专家组。2001年1月12日，韩国根据DSU第8条第7款，请求总干事确定专家组的组成人员。总干事于1月22日确定了组成人员。澳大利亚、加拿大、欧共体、日本和墨西哥保留作为第三方参加专家组程序的权利。
2001年10月29日，专家组报告散发给各成员。美国和韩国分别于11月19日和26日就专家组报告中的某些法律问题和法律解释问题提出上诉。上诉机构于2002年1月31日作出上诉裁决。争端解决机构于2月15日散发了该裁决。
一、本案事实
本案涉及美国对钢管进口采取的措施。1999年6月30日，美国国际贸易委员会（ITC）收到申诉，称钢管进口对美国钢管制造商造成了严重损害。ITC于1999年8月4日发起调查。1999年10月28日，ITC就严重损害的问题进行了公开的“声音”表决：Crawford委员认为“没有严重损害”和“严重损害威胁”；Bragg和Askey委员认为“有严重损害威胁”，但没有“当前严重损害”。其他三个认为有“当前严重损害”。基于此，ITC认定，钢管向美国进口数量增加，是对美国生产同类或直接竞争产品的产业造成严重损害的一个实质性原因。
1999年12月8日，ITC宣布了其救济建议。Crawford委员反对采取任何救济措施，Bragg和Askey委员建议采取为期4年的救济措施：从价税第一年12.5%，第二年11%，第三年9.5%，第四年8%。其他三个形成多数的委员，即Miller， Koplan和 Hillman，建议采取以下措施：总统在4年期限内对进口钢管实施关税配额，第一年为151,124吨，以后每年增加10％，超出配额的进口增加30％从价税；总统在确定分配整体配额时，确认韩国进口的不平衡增长和影响；总统与韩国进行谈判，以解决进口增长的主要原因和对国内产业的严重损害；鉴于根据NAFTA实施法第311（a）节，对来自加拿大和墨西哥的钢管进口作出了否定的认定，对这些进口应排除在关税配额之外；关税配额不适用于以色列的钢管进口，以及从《加勒比盆地经济复兴法》或《安第斯贸易优惠法》受益国免税进口的钢管。
美国总统于2000年2月11日宣布了措施。该行动的形式是在3年零一天的时间内增加关税。每个国家每年前9000美吨的进口不适用，第二年和第三年的税率降低。第一年，超过9000美吨的进口，税率为19％；第二年降为15％；第三年降为11％。墨西哥和加拿大豁免。美国于2000年2月23日通知了WTO这一决定。
韩国认为美国的措施违反了WTO协定，专家组应要求美国立即取消保障措施，ITC终止调查。而美国则要求专家组否决韩国的要求。
二、专家组裁决
（一）初步问题
在案件审理过程中，双方提出了一些初步问题，要求专家组作出初步裁决。这些初步问题是：向专家组披露保密信息；未提交ITC的证据或有关采取保障措施的决定作出后的事件的证据的可接受性；韩国第二次口头陈述的书面材料中的脚注，但没有在会议上宣读的信息。
1、向专家组披露保密信息
2001年1月30日，专家组收到韩国的一封信，要求专家组向美国索取某些保密信息。这些信息包括：完整的ITC决定中的保密部分；Crawford委员对于损害不同观点的附录；ITC确定的每个国家有关产品进口的数据；ITC建议补救所依据的保密经济备忘录；美国总统支持其补救建议的任何其他经济备忘录或其他书面分析；在ITC进行的保密程序的记录。韩国称，这些信息是韩国准备第一次书面陈述所需要的。
专家组请美国对韩国的信作出答复。2001年2月1日，专家组收到了美国的复函。美国认为，专家组向美国索要韩国所要求的信息，既不必要，也不适当。2月8日，专家组向双方致函如下：为客观评价有关事项，专家组可能需要查阅没有收录在ITC报告公开部分的保密信息。但对秘密信息进行保护，是SA第3条第2款确认的重要制度性考虑。鉴于此，专家组在行使DSU第13条第1款的授权，向当事方索取保密信息时，应适当限制自己。韩国要求美国提供调查中所有的保密信息，太过宽泛，可能会包含与韩国的诉讼主张无关，以及专家组对有关事项进行客观评价所不必要的信息。因此，专家组驳回韩国的请求。因此，专家组不要求美国提供完整的ITC决定中的保密部分。对于韩国要求的ITC建议补救所依据的保密经济备忘录，和美国总统支持其补救建议的任何其他经济备忘录或其他书面分析，专家组认为，此时不需要考虑这些信息的必要性，而应在专家组第一次会议后进一步考虑。对于韩国要求的Crawford委员对于损害不同观点的附录，和ITC确定的每个国家有关产品进口的数据，专家组予以支持，因为韩国证明，这些较为具体的请求所涉及的信息是必要的。美国应于2月16日前提交专家组和韩国。专家组强调，这一决定不影响韩国要求专家组索取保密信息的任何进一步请求，但韩国必须说明为什么该信息与其主张是相关的，并且是专家组客观评价有关事项所必需的。这一决定也不影响专家组确定有关事实。
美国在2月16日的复函中，提供了一份表格，包含了Crawford委员不同意见附录中数据。
韩国在其第一次书面陈述中，重申了对某些保密信息的请求，包括：保密的工作报告，关于进口趋势的信息，每季度进口和国内价格之间的价格数据趋势，每个生产商的财务信息，ITC对补救的建议、支持经济备忘录和提交总统的保密报告，用于总统采取保障措施决策程序的所有意见，以及美国在随后的辩驳意见中可能涉及的其他保密信息。
美国认为，有关进口和国产钢管价格的补充信息，对于专家组审理本案可能是必要和适当的，因此美国同意想办法整理这些数据供专家组使用
在第一次会议上，专家组与韩国和美国就还需要那些信息以及提供的方式进行了广泛的探讨。专家组在4月19日的函中，要求提供如下进一步的信息：ITC调查中所涉及的所有进口和国产产品的全部加权平均价格数据，这些数据必须作产品和季度的划分。专家组目前不需要保密信息，因此对于某种产品在某个季度只有一个提交数据的公司的，美国可以用星号代替。
4月23日，美国提供了除日本进口外的所有有关商品进口的绝对和相对值的图表，以及进口和国产有关产品的季度价格信息。
韩国在第二次书面陈述中，认为需要以下补充信息：用于评价救济建议和对美国产业多种影响的保密经济备忘录，总统采取措施的决策程序中的文件，ITC工作报告中的保密部分。
专家组认为，进一步索取这些信息并非必要和适当，现有信息已经能够对该事项作出客观评价。
2、未提交ITC的证据或有关采取保障措施的决定作出后的事情的证据的可接受性
美国要求专家组作出初步裁决，认定韩国第一次书面陈述中包含或援引的某些信息是不能接受的。美国的请求涉及未列在ITC记录中的信息，以及有关采取措施的决定作出后发生的事情的信息。美国认为，这些信息与专家组决策程序无关。美国要求专家组宣布：新信息是不可接受的；要求韩国去除第一次书面陈述中的新信息，并且删除依据这些信息提出的主张；告知当事方，对于新信息及有关主张，专家组不予考虑。
韩国认为，如果同意美国的请求，将不适当地限制专家组收集和评价事实的能力，减少WTO协定所赋予成员的权利，并且给WTO争端解决机制的有效运作树立了一个不好的先例。
专家组决定，不以不可接受为理由从专家组的记录中去除韩国提交的信息。这一决定不影响专家组是否使用这些信息的问题，也不影响这些信息是否与该事项有关的问题。
（二）关于钢管措施的主张[2]
1、该措施的性质
（1）双方主张
韩国认为，钢管措施是关税配额形式的数量限制。由于它由配额和关税两个因素组成，所以是关税配额。配额内进口征收正常关税，配额外进口征收高关税。韩国称，9000美吨的配额内进口是适用一个税率，而9000美吨以外的进口征收较高关税，所以这是一种关税配额措施。韩国还指出，在ITC建议和美国海关文件中，该措施都被称为关税配额。
美国认为该措施不是关税配额，而是关税增加，同时对每个WTO成员有9000美吨豁免。按照美国的说法，关税配额是在特定数量的商品以较低主要税率进入该国后，对该进口商品实施较高关税。美国还援引第三次欧共体香蕉案专家组的观点，即关税配额是特定关税形式的数量限制。据此，美国认为，一项措施只有在对低关税有总限制的情况下，才是关税配额。美国认为，钢管措施没有对免除附加税的进口实施总的数量限制。对进口数量的唯一限制是可以利用9000美吨豁免的关税领土的数量。由于没有总限制，所以该措施不是关税配额。
专家组认为，没有理由不同意美国对关税配额的定义，也没有理由不同意香蕉案专家组的理解，但不能同意关税配额的存在决定于低关税总限制的存在这种观点。美国的两个定义都集中于特定低关税的适用或存在。在某些情况下，关税配额下可适用的关税决定于低关税的总限制是否得到满足。在总限制已经设定，并且在出口国之间没有其他分配时，就是这种情况。但在其他情况下，低关税的适用并不决定于总限制是否满足。当总限制在出口国之间分配时，低关税的适用就决定于某一进口国是否用足其分配，而不考虑总限制是否达到。如果一个国家用足了其分配，该国的进口就被征收高关税，即使总限制没有达到。因此，不应以低关税适用的总限制作为关税配额的定义。把GATT 1994第13条第2款（a）和第13条第5款结合起来看，也证明了这一点。这两个条款说明，存在着不为关税配额设定总限制的可能性。
专家组认为，关税配额所包括的措施，必定是对适用低关税设定了数量限制，而不管该数量限制是否为总的，总的并在出口国之间分配，以及没有总限制但针对国家。这种理解与美国的两个定义是完全一致的。换句话说，美国所用的“特定数量”或“数量限制”，可以是总的，总的并在出口国之间分配，或者仅仅针对国家。因此，专家组认为，钢管措施为关税配额，因为低关税的适用有针对国家的限制（9000美吨），而正是这一限制决定了从特定国家进入美国的钢管是否适用低关税。事实上，美国海关对该钢管措施也是称为关税配额的。
