二、几点思考
从上面的调查统计资料可以看出，领导干部的法律素质还远远不能适应依法治国，建设社会主义法治国家的时代要求。这种状况不能不使人对当前的干部法制教育作更深层的思考。
思考之一：干部法制教育是知识教育还是观念教育。当前，领导干部学习法律知识的热情是空前的，这一点从上至最高领导机关的法律知识讲座，下至基层的学法规划即可见之一斑。但是，十几年的普法过去了，三个五年普法规划也列举了许多领导干部必须学习的法律法规，可是从上面的调查情况看，相当多的领导干部的法律观念还停留在计划经济时期，在权力与权利的关系、
宪法和法律的权威、依法行政、党的领导和法治等许多问题上还存在着诸多错误的观念。这就向我们提出一个问题：干部的法制教育如何定位？即是知识教育还是观念教育？笔者认为，知识的学习固然重要，但是通过学习法律知识，领会法治的精义，建立起适应社会主义市场经济和民主政治的法治观，则是提高干部法律素质的关键。大量的现代实证研究表明，想通过法制教育使大多数官员都达到具有很全面的法律知识的程度，几乎是不可能的，至少在现代国家中都尚无先例。这主要是因为现代社会是建立在发达的分工基础上的，由于生活节奏加快，管理范围的拓展，使官员们无暇深入研讨法律文献和考察法制的运转。加之，现代社会的法律文献汗牛充栋，也使很多官员宁愿以交换的方式换取法律方面的咨询和代理而不愿投入更多的精力去从事全面、深入的法律认知。这种事实表明，在干部法制教育中，要想通过短暂的学习使他们全面地获得系统的法律知识实属不易。“努力向公众传播新的权利义务观念和法律的基本原理和精神，似乎比向他们灌输大量的法律条文更容易收到预期效果”⑶。从层层下发的普文件中，我们不难发现当前的法制教育机构本身还没有树立明确的法治精神导向意识。如果我们的法制教育、法制宣传能够在普及知识的同时，更注重法治精神、法治观念的培育，并且持之以恒，那么在领导干部法律素质的提高上就不会是事倍功半。
思考之二：对干部的法制教育是重“管理主义”还是重“控权主义”。现代法治是以法律对权力的限制、约束与规制为其逻辑起点的，没有对权力的一种制度化的理性约束与驾驭就很难有法治化。因此，法治的核心问题是控权，对干部的法制教育也不应该离开这个核心问题和逻辑起点。在我国，对各级领导干部进行以控权主义为核心的法制教育具有特殊的意义。因为我国一直是一个权力支配一切的社会，在封建法律传统中，法律具有的只是王权的御用性的工具价值，王权支配一切，当然也包括支配法律。因此，封建社会的法叫“王法”，君主“言出法随”，权大于法是中国典型的传统政治文化。由此产生法乃治民工具的认识和消极守法观念，也造就了一大批被动的法律承受者及一小撮滥用法律的特权阶层。三中全会以后，虽然我们通过修宪，确立了权力须在
宪法和法律控制之下运作的法治原则(
宪法规定：
宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守
宪法和法律，一切违反
宪法和法律的行为，必须予以追究。任何人都没有超越
宪法和法律的特权)。但作为一种文化，尚未在人民心中扎根。在这次调查中，有71.6% 的人将“依法治国”仅仅理解为国家机关及其官员用法律手段管理各项事务或强制老百姓服从管理。对“法治”的核心问题是对权力的约束表示认同的只占被调查对象的25.9% 。可见，相当多的领导干部还是在工具意义上看待法律的价值和功能，仅把法律看作是维护社会秩序的工具，强化行政管理的手段，法律是用来管老百姓的。他们还没有充分认识到，政府(广义的)的权力必须依法行使，法律是人民制定的用来实现对国家管理的手段，政府的权力都是有限度的，并且要受到严格约束、控制。对当前多数领导干部持有这样一种法律观，有学者称之为“管理主义法律观”⑷这样一种观念的形成当然有传统法律文化的影响，但几次普法的指导思想没有突出“控权”这一建设法治国家的核心问题，也是造成“管理主义法律观”历经三五普法而“岿然不动”的重要原因。如第一个全民普法五年规划就明确指出：“通过普及法律常识教育，使全体公民增强法制观念，知法、守法，养成依法办事的习惯”，要把普法“同社会治安的综合治理以及其他各项思想政治教育有机地结合起来，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义一代新人打好坚实的基础，……. 特别是通过大力宣扬和表彰正面的典型，在全体人民中树立各种遵纪守法的榜样，创造依法治国、依法办事的良好气氛。要引导人们不仅学法、知法，更要自学守法、用法，勇于同各种违纪乱纪行为作斗争，为实现社会风气、社会秩序、社会治安的根本好转而努力”⑸。其中找不到任何约束权力这一法治内核的倡导，进而使普法带上了浓重的国家主义、管理主义甚至实用主义倾向。
