另外，由于
刑法上的破坏选举罪，根据罪刑法定原则，仅适用于选举人民代表和国家机关领导人员的舞弊行为，而不能直接适用于村民选举中的舞弊行为，因此有必要设立破坏村民选举罪。同样，为保护村民委员会成员滥用职权，假公济私对控告人、申诉人、批评人、检举人或者对于提出要求罢免村委员成员的村民进行报复陷害的，也应当将
刑法上的报复陷害罪的主体扩展到村民选举中，有必要设立村民委员会成员报复陷害罪。
第七，关于村民选举中的几个现实问题。
在村民选举中，实际上还有许多问题值得研究，我在这里，只指出目前两个问题，一个是村民委员会和村级党组织的关系，另一个是关于流动人口的选举权利问题。
村民组织法和有关的党的文件规定村级党组织应当在村民选举中发挥支持和引导作用，但在实践中往往出现一个悖论：凡是村级党组织坚强有力、有战斗力有凝聚力的地方，村民选举就相对地规范进行，但选举出来的村民委员会行使基层群众自治组织的权力，往往为村级党组织所架空；凡是村级党组织涣散无力的地方，村民选举由于是农民自发组织，选举工作往往趋于不规范，但选举出来的村民委员会却往往能够真正行使基层群众自治的权力，也往往和当地的党组织意见分歧，矛盾深刻。因为村民选举本身就是国家权力下放的一个结果，明显带有自上而下的性质，在党的操办下进行的村民选举，也往往为党的操办下进行村民自治，这就提出一个党的领导和村民自治的关系的问题。
现在各地也在探索在党的领导下进行村民自治的可能性，比如有些省，地方性的实施细则规定，村党支部与村委会的关系是领导与被领导关系，对涉及村民利益的重大事项，由党支部组织“两委”共同制定方案，经村民会议或村民代表会讨论通过后，再交村委会负责具体实施。有些村，分别制定了党支部和村委会在村民自治中的职责，便于共同遵守。有些地方，建立了吸收村委会成员参加的党支部扩大会议制度，村委会定期向党支部汇报工作，党支部定期向村委会通报情况。[3]但我认为，解决村民自治中村民委员会和村级党组织关系的最好的途径是：村支书应当参加村民委员会主任的竞选。
本立法建议稿没有特意对中国共产党在村民委员会选举的过程做出规定，并不是排斥中国共产党的基层组织在村民选举中发挥应有的领导核心作用，而是考虑到中国共产党基层组织的活动，已由
中国共产党章程以及
中国共产党农村基层组织工作条例做出规定，再将党的活动规定在法律中，属于立法上的不科学，而作为国家根本大法的
宪法也仅仅在
宪法的序言中规定党的问题，所以，本立法建议稿没有对此做出规定。
关于流动人口的选举权利问题，我认为，应当包括两个方面，一个是本村中人口向外流动，即本村外出工作的村民如何行使选举权的问题；另一个是外地人口向本村流动，即本村中外来的不具有村民身份的人员的选举权利问题。在外地工作的本村村民，本立法建议稿采用委托投票制度。但对于常年外出的村民，在计票时，如果将其计算选民总数以内，可能导致选举因参加投票者未过选民总数的一半而无效，或者增加了当选的难度，可能导致选举虽然有效，但未有人或极少有人过半数而当选。所以，在选举日前不能回村参加选举，又未委托他人投票的常年外出的村民，本立法建议稿规定不计算在本届选民总数以内。
但本村中外来流动人口的选举权问题，其实际情况更复杂。如果给予他们行使选举权，在有些外来人口接近乃至超过本地村民的地方，容易形成当地人排斥外地人的情绪；如果不给予他们行使选举权，容易造成当地人与本地人相互隔膜的情形。我认为，在我国户籍制度还没有彻底改革以前，村民选举中，不应当给予本村以外的人口以选举权。因为选举权首先是一种政治上的身份权，它与一定的身份相联系，比如在选举人民代表时，就需要有国籍的限制。同样，村民选举作为村民自治的重要内容，是选民基于其村民身份而进行的；而村民自治的地域范围是以村为单位，自治的内容是本村的公共事务和公益事业，具有强烈的地域色彩和身份意识。如果赋予外来人口以选举权，那么，紧接着一个问题就是，他们能不能参加村里资金和村里收益的分配？所以，外来人口的选举权和被选举权，不仅仅只是一个单纯的政治上的民主权利问题，而是涉及到村里的集体利益的如何分配分配问题。如果不能参与村里资金和村里收益的分配，外来人口享有村民选举权实际上无甚意义，他们仍然被排斥在村外；如果能参与分配，这在实行集体所有制的农村，马上就会造成外来人和世世代代生活在本地的村民之间的尖锐矛盾。所以，本立法建议稿作了折衷，原则上非本村村民不享有村民选举权，但村民会议或村民代表会议也可以决定本村村民以外的其他人享有本村的选举权和被选举权。
有些专家有远见地指出：“要积极探索，进行制度创新，如将原村民已经积累的集体经济利益股份化，对于这些利益只有原村民可以享有，最终实现本村村民资格与村民已经积累的利益相分离。但无论如何，不能循着让大量外乡村民（非本村村民）参与本村集体利益再分配的思路去思考，因为外乡村民的集体利益主要在流出地，而不是在流入地。否则，将会带来农村集体经济的混乱等一系列的问题。”[4]
五
本立法建议稿本是北京天则经济研究所政府体制改革研究项目的分课题，在此感谢北京天则经济研究所所长茅于轼先生对我的帮助和指导。我还要感谢北京大学法学院的贺卫方教授和中国人民大学法学院的甄贞教授；贺卫方教授在百忙之中给我向天则经济研究所写了推荐信，甄贞教授给了我很多指导，正是在她的帮助下，我才独立地完成本课题的整个投标过程。
我出于研究村民选举和起草立法建议稿的需要，走访了许多农村，认识了秦玉国、厉胜权、吴锡铭等许多农民朋友，他们给我提供了各种各样的帮助，这其中不仅包括有物质上和经济上的帮助，更重要的是，他们给了我巨大的精神激励，使我进一步看到了中国民主的希望。另外，本文花了一年写成初稿以后，我的老师甄贞教授以及我的朋友杨路、秦兵、杨文风、林千多、李静传等人提出了若干有价值的意见和建议，在此一并感谢。
2000年1月，天则经济研究所的诸先生对我的所起草的这部立法建议稿进行课题验收，两位评审人华中师范大学的徐勇教授和民政部的村委会选举观察员余维良先生，以及天则所的茅于轼所长，张曙光教授，盛洪博士提出了许多闪着真知灼见色彩的意见，在此表示感谢。
我的这篇立法建议稿完成交付天则经济研究所课题验后，除了有一次天则经济研究所召开政府体制改革研究项目的回顾会，我稍作修改外，一直没有很大的改变。2002年4月我与北京大学出版社签订出版合同，出版《村民选举法律问题研究》时，我准备将村民选举法的立法建议稿收入本书，突然深感不足，但又得了灵感似的，将原来的八章五十八条改成现在的一百零二条。这次修改，虽然也吸收各省、自治区和直辖市制定的选举实施办法的合理内容，但主要是在一种理想主义的法律情绪支配下，将现有的许多村民选举制度作了大胆的突破。如果我的这些突破是建立在坚实的法律制度和对我国法律体系中
宪法精神的理解上，能对我国以后制定中华人民共和国村民委员会选举法时产生一定的指引作用，那我反反复复的修改工作这点辛苦也就不冤枉了。
目 录
第一章 总则
第二章 选举工作机构
第三章 选民登记
第四章 候选人产生
第五章 投票选举
第六章 罢免、辞职和补选
第七章 法律责任
第八章 附则
第一章 总则
第一条 为保障农村实行村民自治，发展农村基层民主，由村民直接选举产生村民委员会，根据
宪法，制定村民委员会选举法。
[释义] 本法如能在全国推广，只有三种可能，要么由全国人大通过，要么由全国人大常委会通过，要么由国务院通过。由全国人大通过在逻辑上为不可能，因为本法基本上是根据
村民委员会组织法制定，而组织法却由全国人大常委会通过。如果由国务院通过，那么它是一种行政法规，其效力要低于
村民委员会组织法，其名字也不能定为村民委员会选举法，而只能定为村民委员会选举方法。但我认为由国务院通过并不妥当，第一，村民委员会的选举直接涉及到农民的切身利益，其涉及到的人口数达九亿之多，涉及到这么多人的一个法律却由国务院的少数几个领导同志通过，岂不是一件很不严肃之事？第二，选举权利是一项基本的政治权利，按照我国立法上的惯例，涉及到基本政治权利的，一般由全国人大及其常委会通过。第三，本建议稿涉及到与其他法律相互搭配的问题，正如下面所述，意味着要对其他法律作扩大解释，或作修改，而国务院是没有此项权力的。因此，我把本建议稿确定为《村民委员会选举法》，建议由全国人大常委会通过。
另外，如果上述建议成立，由全国人大常委会通过本建议稿，那么本法在我国的法律体系中，便是一种狭义的法律，其效力低于
宪法，高于行政法规和地方性法规。但这里的问题是本法与
村民委员会组织法的关系，因为它们都是狭义上的法律，在效力上无高低上下之分别。如果两者发生了抵触，有两个解决方法：一是将选举法视为特别法，将组织法视为一般法。根据特别法优于一般法的原理，选举法优于组织法；另一种解决思路是将组织法视为前法，选举法视为后法，根据后法优于前法的原理，将选举法优于组织法。
