不必事事比照西方，中国的民主进程是一种特殊的历史进程。就村民自治而言，国家在民主程序的操作上，有必要给村民以法律上的引导。但问题是，现在农村里推行村民选举，涉及到达九亿多的人口数，相当于四个美利坚合众国；涉及到中国百分之九十以上的国土面积，却在中央的层次上缺乏一部统一适用于全国范围内的村民委员会选举法。
现有的中央立法中，有一部
村民委员会组织法，其中规定了村民选举的内容。这部村民组织法共30条，其中涉及到村民选举的有6条，这六个条文是：
第11条：村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。
村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。
第12条：年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。
有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布。
第13条：村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。
第14条：选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。
选举村民委员会，有选举权的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。
选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，设立秘密写票处。
具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。
第15条：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。
第16条：本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。
这六条，是村民委员会选举的基本法律框架；根据这六个条文，各地的省级人大常委会制定了村民组织法实施细则，但这些地方性的实施细则由于处于下位法的地位，不能突破上位法的框架和局限，对选举程序的规定不甚详明；所谓有权利必有救济，而它们在选举权的救济上缺乏切实可行的途径，因此尚不足以适应农村选举实践的迅速发展，解决其中提出来的一系列法律问题。有一种意见认为，我们可以适用我们现行的选举法来解决村民选举中出现的法律问题。这种观点是不对的，我国选举法的调整对象仅限于全国人大代表和地方各级人大代表之选举，在选举法中，被选举出来的被称为人大代表，代表人民实行国家权力，而在村民选举中，被选举出来的是村民委员会，是基层群众性自治组织，因此无法适用选举法来解决村民选举中所出现的法律问题。
村民选举兴起的背景，是农村经济体制改革造成政社合一的人民公社体制的迅速废除，国家急待于以一种新的形式将农民组织起来，国家首先考虑的是村民自治组织，而不是自治和选举本身的独立价值。[2]国家本应通过村民自治法，划定国家政力和基层群众自治的界限，然后在此基础上，制定村民选举法和村民组织法，而现在的村民组织法包括了上述内容。现在有村民组织法，无村民选举法，村民组织法简单地规定了村民委员会的选举，将选举法的内容规定在组织法当中，实际上贬低了选举法在法律家族中的身份，将选举置于无足轻重的地位；因为只有选举出了村民委员会以后，才谈得上村民委员会的组织制度问题：在法律的逻辑上，应该先有选举法，然后再有组织法。
村民选举是中国历史上至今为止最伟大的民主实践，却缺乏统一的专门法律来调整。现在，调整村民选举的除了全国人大常委会制定的
村民委员会组织法的六个条文，和各地的省级人大常委会制定的村民组织法实施方法外，还有各级人民政府及其民政部门、各级党委及其组织部门发布的基层干部换届选举指导意见，以及本村村民选举委员会公告的适用于本村范围内的具体选举办法。但上面的法律过于抽象简单，就会面临着被下面的法律架空的危险，在许多地方，基本上无制度化的规则可言，而只是临到村民委员会选举开展之际才颁布相关文件加以规范，所以，缺乏法律应有的稳定性，往往是一年一个样，三年大变样。民主是一种制度，民主的理念只有变成制度化的民主程序后，才算得上民主的胜利。
有一种意见以为，村民的选举既然属于村民自治的一种形式，就应当有村民自发组织，国家应当只有一个原则性的构想，国家的权力如果过多的介入，反而损害了自治的应有之义。所以，选举中出现的法律问题，由各地结合自己的具体情况和民主发展程度，加以解决，国家启动村民自治后，不宜再制定统一的村民选举法，以求各地适合于某个固定的模式。这种观点忽略了农村的选举是在基层国家权力的指导下进行的，制定统一的村民选举法，不仅是规范村民的选举活动，更重要的是将基层政权的选举指导工作纳入法治的轨道。法律的功能应当是约束国家权力，在约束国家权力的同时，约束公民行为，其效力才能受到公民的尊重。由于缺乏国家层次上的统一的村民选举法，致使各地政出多门，基层政权根据各个部门各式各样的红头文件指导村民选举工作，从而造成农村选举的混乱局面。
必须强化国家在村民选举中的指导作用。中国历史上长期缺乏民主传统，中国的农民缺乏民主选举的技术训练，六个选举条文显然远远不够。这六个条文存在着许多法律技术上的难题，正如我后面在立法建议稿中所提出并力图解决的问题所见，存在着与其他部门法不搭配的诸多法律漏洞，给基层政权干预和操纵农村选举造成了法律上的机会。选举制度的不完善，直接影响了村民自治的进一步发展，使民主背离了自己的初衷，其结果使得村里公共权力的转移，从传统的明争暗斗披上了选举的现代形式，而实质无甚改变。选举失去了应有的严肃性，朴实的农民顿生反感，降低了他们的民主热情，比如说选举中的贿选和拉票，需要基层政权睁一只眼闭一只眼的态度，又需要自己的经济实力和社会上的其他背景；这些行为因为缺乏有效的监督，农民的反映就尤其强烈，大家感觉传统的社会风气被民主所败坏，与其这样选，还不如不选呢。这些问题又与中国宗法家族的问题纠缠在一起，反而有可能激化了农村里的本来潜伏以久的矛盾。这是一个危险的信号。
民主是一种公开参与政治的规则。民主正义的核心在于程序上的正义。鉴于此种理念和上述种种之问题，本文试图起草一部全国范围内的村民委员会选举法，对村民选举制度的立法完善提供可行性建议。本建议稿试图在总结我国基层农村的民主实践经验的基础上，从我国的
宪法及其各种部门法出发，构建一个比较完整的具有操作性的村民委员会选举制度，将其纳入到我国的整个社会主义法律体系中去。
三
现在社会各界对村民自治和村民选举的研究处于热潮，但我恕直言，这其中的大多数文章只是局限于论证村民自治和村民选举的必要性和可行性，它们从政治学和社会学的角度提出问题和观察问题，其形式主要表现为理论上的学理论证和社会调查报告。这些文章不能为现实农村中的村民碰到的选举纠纷和选举问题提供现成的解决方案。民主的实质在于程序正义优先于结果正义，选举什么样的人上台执政并不是民主首先关心的问题。民主所关心的是候选人的上台是不是通过合法的选举程序，是不是多数选民按照自己真实的意志行使了选举权利，所以，需要我们从政治学角度转换到法律的角度，对村民自治和村民选举进行研究。因为现实中的民主不是表现为抽象的公平正义的理想，尤其在农村，农民不懂得何为民主，但却能深刻地体会到他们的利益所在；民主的实质是利益和利益的纠纷，这就需要我们设计完善的选举制度去解决农民选举的利益纠纷。
如前所述，我国存在着制定统一的村民选举法的必要性。我国1979年制定的选举法不能用来调整村民选举，而现在用来调整村民选举的村民组织法，却仅共30条，其中涉及选举的只有6条，共500 字左右，显然远远不足以调整我国九亿多农民的民主实践。村民组织法授权地方制定地方性法规的实施细则，配套调整村民选举，但在具体制度的创建上，各地村民组织法实施细则在内容出入很大，在有些选举制度上，虽然有很多的雷同之处，但文字表述不一，各地的立法技术不规范，所有这些都造成了我国宪法架构下的整个社会主义法律体系的不统一。所以，我认为，在全国的范围内，制定统一的村民选举法势在必行，只是时间上迟早的问题。
本立法建议稿即是秉着上述精神而起草。本立法建议稿在起草这部统一的村民选举法时，遵循了以下几个基本原则：（1）依据
宪法，尤其是依据
宪法中的有关基层自治和公民选举权利的规定和精神。（2）依据村民组织法，尤其是其中6个选举条文的规定。（3）统一各省、自治区、直辖市的地方性选举实施办法中明显不一致的内容。（4）完善现行村民选举制度，引进有利于保护农民利益的选举制度。
本立法建议稿的结构分为八章共一百零二条，这八章分别为总则、选举工作机构、选民登记、候选人的产生、投票选举、罢免、辞职和补选、法律责任、附则。
本法适用中华人民共和国境内的农村里村民委员会的选举。国有场、矿和城市街道办事处所辖的村民委员会，同样适用本法。本法也适用于牧民委员会的选举。但城市里的居民委员会选举不适用本法，它适用居民委员会组织法。另外，在农村里直接选举乡、民族乡、镇，不设区的市、市辖区、县、自治县的人大代表，也不适用本法，它适用
全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。
