《中华人民共和国村民委员会选举法》立法建议稿
王禹
【全文】
关于起草《村民委员会选举法》立法建议稿的说明
一
中国的问题，大多出于农村。农村乱则天下乱；农村治则天下治。农村的矛盾，在农民的逆来顺受的生活方式下被掩盖着，却不断地累积和深化；历朝历代，都是农村的矛盾暴露出整个社会的矛盾；都是农村的动荡引发出整个社会的动荡。
文化大革命后，在中国的农村进行了两项改革，一是逐步建立起以家庭联产承包责任制为主的统分结合的双层经营体制，二是废除政社合一体制，将原来的人民公社改为乡级人民政府，原来的生产大队改为村民委员会，原来的生产队改为村民小组，逐步建立了村民自治制度。
82年新修订的
宪法是我国进行政治体制改革和经济体制改革的宣言书，其中规定：
城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。
居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议（
宪法第
111条）。
当时，城市里的居民委员会早于1949年开始建立，而在农村，为适应土地改革和巩固政府的需要，建立了村人民政府，作为国家的基层政权，下设调解委员会，治安保卫委员会等。1956年在全国范围内建立起三级所有，队为基础的人民公社体制，1978年出现的家庭联产承包经营土地的制度，使得人民公社的经济职能被废除，从而演变成今天的乡镇人民政府，而公社下辖的生产大队和生产队从原来的统一支配农民生产资料和消费资料转而办理农村的公共事务和公益，演变成基层群众自治组织的村民委员会和村民小组。在制定82年
宪法的过程中，很多人反对比照城市里的居民委员会在农村设立村民委员会，认为农民的文化素质和民主素质均不足以达到自治的要求。但这种意见没有被吸收，改革过程中出现的新生事物村民委员会作为基层群众自治性组织被新
宪法所肯定，村民自治作为制度正式确立起来。
所谓自治，指的是自己管理自己。所谓基层群众自治，是指基层群众自治组织管理与自己利益密切相关的本区域内事务，依法实现基层群众的自我管理，自我教育和自我服务。但同为基层群众性自治组织，村民委员会设在农村，和城市的居民委员会有很大不同，原因在于农村是实行土地的集体所有。这个集体所有主要是指以村为单位的集体所有；只在极少数地方是村民小组或乡镇农民集体所有，但在大部分地区，以村为单位，意味着经营土地的公共权力落入了村民委员会的手中。
中国的农村，历史上没有形成公共集会以行使其集体所有权的习惯，农民更缺乏敢于开罪领导以争权利的思维方式，因此，所谓农村的土地集体所有，实际上成了村里的领导干部说了算数，集体所有制被蜕变成私有制。村里的少数几个人就在各式各样的文书上盖上村民委员会的大印，卖掉农民世世代代赖以养活自己的土地，因为缺乏有效的监督，他们将其卖掉的收益部分用来改进自己的办公设施，部分塞进自己的腰包。农村的土地集体所有，是指土地属于以村为单位的农民集体所有，承包给每家每户分散经营，这实际上以家庭为单位，用债权的形式实现物权，降低了物权的直接支配性。村里的少数几个人掌握了发包土地的权力，因为在缺乏现代农业技术的条件下，好的土地意味着好的收成，他们将优质的耕地发包给自己的亲朋好友以及给自己送了好处的农民来耕种。
宅基地也是属于集体所有，由村里统一分配，在农村迅速城镇化的今天，村里的少数几个人将有地利的宅基地批给自己来使用。国家鼓励发展乡镇集体经济，村里可以兴办企业，村里的领导者及其亲属可以当上各种企业大大小小的主管，这样，集体所有制的企业也被蜕变成私营企业，有些人竦身一摇，又是一个资本家。
山高皇帝远，村民委员会虽然是基层群众自治组织，没有正式国家干部的编制，但同样手中掌握的也是一种公共权力，支配着与中国农民更有切身利害关系的公共资源，除了上述土地问题外，村里通过办理本居住地区的公共事务和公益事业，取得了许多种事实上的权力。村里的农民每年上交许多乡统筹提留的款项，村里的农民上缴水电费，水利兴修、征兵、计划生育的具体落实方案，也由村里来抓；从出生的计划生育到死亡的殡葬改革，从大街上吵架，维护社会治安到家庭生活中的村户卫生，文明家庭评奖，这些都是村民委员会所要办理的事项。
村里有大量的集体资产，少数人却可以私自运用，村里应当有村民自己的自治组织，却被少数人掌握了权力，1996年，当时的国务委员李贵鲜在全国民政厅（局）长会议上讲话说：
“城市居委会、农村村委会是社会的最基层，是社会稳定的基础，基础动摇了，什么事情也干不成，应该肯定，全国的居委会、村委会绝大多数是好的，干部绝大多数也是好的，与农民同甘共苦。但也有少数基层组织软弱涣散，甚至被坏分子、变质分子把持，有的搞帮派，搞家族，搞经济犯罪，加重农民负担，甚至逼债打死人，逼死人，这怎么得了！这样的基层政权还是我们的吗？能是共产党领导的吗？我看不是！对这些害群之马要严惩不贷，我们一定要保护农民的合法权益，搞好干群关系，一定要把基层政权建设好。对好的乡村干部要表扬、奖励，对那些不法分子要公开惩处。”[1]
1998年6月，国务院民政部部长多吉才让在九届人大常委会第三次会议上的《关于<
中华人民共和国村民委员会组织法>(修订草案)的说明》上也说：“在一些地方，基层干部欺压群众，腐化堕落，损害广大农民利益的情况时有发生，有的甚至相当严重”，任何一种权力具有腐败的倾向，只要缺乏有效的监督，便会变成谋取权势者私利的工具，变成压迫和剥削人民的手段。
1988年制定的
村民委员会组织法，在农村试行推广村民自治制度，其中虽然也根据
宪法的规定，要求村民委员会成员由村民选举产生，但还是比照原来人民公社时代产生生产大队长和生产队长的作法，村民委员会成员由基层国家政权的指定任命，或者由村的党组织推荐，上级组织考察任命，或者有些地方也组织起选举，但是间接的等额选举，所以只是过过形式而已。
自治的实质便是还政于民，必须将
宪法中规定选举村民委员会的规定彻底贯彻下去，使村民能够切实地体会到当家作主的
宪法精神，必须实行民主的现代选举制度，使得村民委员会的性质不致于由原来的基层群众自治组织变异为凌驾于广大农民头上的国家机器。以村为单位进行的现代民主选举，为选举的民主性和真实性提供了可能性，因为同处一村，谁好谁坏，谁有能力谁没能力，大家嘴里不言明，肚子里却很雪亮。1998年11月全国人民代表大会常务委员会重新修订了1988年以来推广试行村民自治的
村民委员会组织法，其中正式确立了现代的民主选举制度，要求采用普遍性原则，平等性原则，直接提名原则，差额竞选原则，秘密投票和自由投票原则来直接选举产生村民委员会。这是中国农村历史上的新篇章，也是中国整个政治发展史上的新篇章。谁任命我，我就对谁负责，这是政治学里的一般规律，将干部的任命权从上级政权转移到中国农民的手中，是一个有重大意义的突破。许多人欢欣鼓舞，认为中国的革命和改革都自农村始，直接选举产生村民委员会可能是中国政治体制改革的突破口，这又是一次农村包围城市的伟大战略。
村民选举制度意义深远，无论对它作怎样高的评价都不过份。它直接给那些认为中国农民素质差，不适合推行民主政治的思想保守者以沉重的打击。这些自以为目光犀利的人肯定忘记了民主背后的驱动力量是利益和利益的冲突。这一点正是农村的村民委员会比城市里基本上没有什么利害冲突的居民委员会选举更热烈、更引人关心、更有政治热情的地方。还有一些稳重老成者，认为中国经济尚未发展成熟，中国农民还不富裕，他们以此为理由，反对中国搞如此大规模的民主。他们只躲在自己的书斋里忙于写书，却不愿意出去到外面对中国的基层社会作深入的考察，他们不情愿睁开眼睛看中国农村现在所发生的风起云涌的选举运动，他们对这些朴实的劳动者迸发出来的政治热情感到害怕。对于这些经济决定论者最有力的反驳是恰恰就是中国的民主实践，而在经济富裕的南方沿海，其选举的规范程度还远不如北方。
中国历史上长期缺乏民主的传统，近代以来，民主的理念被引进国内以后，仅仅只保留在法律制度的表面上，而未能深深扎根于中国社会的基层；民主被异化掉了，成了给专制披上外衣的套子和政客争夺权力的漂亮幌子。民主成了中国人民远不可及的事情；但实行村民自治与选举，一下子将把民主政治摆在中国农民的眼前。这是村民选举制度的重大贡献。民主是一种习惯，只有操练熟了，久而久之，才会转换成人们普遍遵守的生活方式，才能为整个国家发展健康成熟的政治奠定深刻的基础。
二
中国进行改革的初期，人民公社体制被废除以后，在农村中出现了权力的真空状态，因而由村民委员会取而代之。从法律上看，村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性的自治组织，但它实际上起了政府的作用，担负着大量的行政和准行政事务，具有强烈的国家权力内容，另一方面，生产大队和生产队的集体劳作方式解体后，取而代之以家庭联产承包责任制的经营方式，这种经营方式以家庭为单位，分户劳动，所以减少了农村的公共活动空间，在这种情况下，完全由村民自动组织起来进行民主选举的操作显然不大可能。因此，与西方相反，西方的民主是先有社会民主，如受到托克维尔极力赞誉的新英格兰乡镇自治，然后再上升为国家民主，是一种自下而上的民主进程；然而在中国，要想在社会基层将民主的理念扎下根来，在启动村民自治的历史进程当中，国家显然具有特殊的位置，否则，至少在操作的层面上缺乏程序上的可能性。
