4、确立合法性原则为行政诉讼调解的基本原则。行政诉讼的根本目的，是通过监督行政机关依法行政来保护公民、法人和其它组织的合法权益，这种监督功能和保护功能应是统一的。很多情况下，依法调解保护了公民、法人和其它组织的合法权益，也就监督和促进了行政机关的依法行政。反之，如果在诉讼中“和稀泥”，搞无原则调解，则既放纵了行政机关枉法行政，也不符合公民、法人和其它组织长远的根本利益。合法性原则包括三层含义：其一，并非所有的被诉行政行为都适用调解。对于不含民事因素且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用调解。除此之外的行政行为，也只有存在一般违法或不合理，通过调解可以低成本、高效率地纠正这种违法或不合理时，人民法院才可适用调解，对于完全合法的行政行为以及无效行政行为不能调解。这是适用调解的限制条件。其二，当事人自愿参与调解。调解的本质特征是始终尊重当事人意志，使当事人在自愿的前提下参加调解过程，在互相理解的基础上达成共识，从而使纠纷得到解决。行政诉讼中，人民法院可以提出调解建议，但调解程序的启动应充分尊重行政机关与行政相对人(包括第三人)的意愿，人民法院不得强迫任何一方接受调解。如果已结案件有证据证明调解违反自愿原则，人民法院可依当事人的申请或依职权启动再审程序予以纠正。其三，行政机关不能超越或放弃法定职权。如前所述，行政机关在诉讼中拥有实体处分权，为了换取与原告的和解，行政机关可以有条件地行使实体处分权，但处分权的行使必须限定在行政机关依法拥有的法定职权范围内。只有在法定职权范围内行政机关撤销、变更行政行为才能有效，才能促进依法行政。如果法官鼓励、默许行政机关在其法定职权外与相对人达成和解，无疑将侵越其它行政机关的行政权力，引发行政管理秩序混乱，最终损害国家利益和社会公共利益，这样的调解当然无效。
五、结语
要实现行政诉讼的制度创新，必须把调解置于现代行政法最新发展的背景下作理解，即随着公法行为的契约化趋势不可避免，行政权力和公民权利相互依赖、相互制约正日益深刻地改变现代行政管理的面貌，从而为行政权力的行使赋予了不同于以往的形式和内容，也给以解决行政争议为已任的行政诉讼提出一个新课题。但是，作为行政诉讼调解的理论基础不仅于此，还要受诉讼实现价值的选择(指法院在特定情况下对行政诉讼的保护功能、监督功能和解决争议功能的选择实现)、司法成本与效益内在规律的制约，而这些方面相关理论阐释还很不够。在实务中，随着行政行为的多样化、行政案件的复杂化加剧，如何认识羁束裁量行为在行政管理中的表现形式，明确法官司法自由裁量权的边界，正确把握调解的度，使之不侵越行政权，成为摆在我们面前的一道严峻课题，亟待研究解决。本文的撰写，不求理论阐释的完备，但求挂一漏万，只要能为同仁的相关研究提供思考的起点，本文的写作目的就实现了。
注：
1、该段题记摘录于沈岿《试论行政诉讼中的司法自由裁量权》的前言部分内容。
2、应松年著：《依法行政论纲》．载《中国法学》1997年第1期。
3、参见《
行政诉讼法》第
五十条：人民法院审理行政案件，不适用调解。
4、李飞《全国行政审判成绩卓著》，载于《人民法院报》2000年9月27日。
