四、构建我国行政诉讼调解制度的基本要求
在世界上，早有国家和地区在行政诉讼中引入调解制度。美国在司法审查时向来援用民事诉讼程序，且在公法领域大量存在“诉辩交易”的传统习惯，社会对行政机关在诉讼中与相对人和解，已不存在观念障碍。据美国《司法》杂志统计，联邦法院归档的诉讼中也有90％的案件并未通过审判而是通过调解、和解等方式获得解决。[19]在大陆法系的我国台湾地区，其制定的《
行政诉讼法》对和解制度作了专节规定：只要“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程度如何，得随时试行和解。” “试行和解而成立者，应作成和解笔录。” “和解有无效或得撤销之原因者，当事人得请求继续审判。 ”[20]作为人民法院审理行政案件的一种手段和方法，调解在各类行政案件中大量适用已是不争的事实，但作为一种制度，调解的推行在我国还存在现实的法律障碍，迫切需要制度创新，这种创新需要具有文化、经济、政治等人文社会资源作为其背景支持和理论依托，否则，制度创新就会成为空中楼阁。如前所述，调解可以在现代行政法理论中找到其存在的合理方面，且在实务界形成了较为厚实的社会基础和丰富的经验积累，具备了催生新制度的前提条件。笔者以为，顺应各国行政诉讼调解的程序化、规范化趋势，在将来修改
行政诉讼法时，把调解作为一种正式制度加以确立，以消弥目前理论与实践脱节所生之尴尬，不失为明智之举。笔者就构建我国行政诉讼调解制度提出以下几点基本要求，供立法部门参考：
1、坚持调解的合议制。即行政案件是否需要调解，该怎样调解，应由合议庭成员讨论决定。有人将调解与简易程序等同，认为可由独任审判员决定并主持调解，这是不对的。如前所述，调解并非不适用法律，相反，与审判一样需要法官对法律精神、原则的深刻理解和娴熟运用，成功的调解是对法律目的的完美实现。合议制作为人民法院最基本的审判方式，其优点在于可以充分发挥合议庭成员的集体智慧，对案件的事实和法律作出最准确的判断，而且还可以对个别承办人员为私利而违法调解实现监督。因此，可调解的行政案件并不必然是简单的案件，适用调解也不等于适用简易程序。
2、确定调解结案为法定结案方式之一。通过修改法律，应当允许人民法院以和解笔录或当事人提交的和解协议的书面形式结案，这是行政诉讼调解制度建立的标志。它不同于目前法院对因被告改变原具体行政行为原告申请撤诉予以准许的结案方式，后者实际上是受法律空间的压迫不得已而为之，这种结案方式常常给人以原告自我妥协的错觉，而且掩盖了法官的劳动。且反映在统计数据上，撤诉在结案方式中的比重过大，会使整个诉讼制度失去平衡。允许调解，明确调解结案为法定结案方式之一，就是尊重法官为调解结案所付出的努力，实际上，对于法官来说，调解成功一件案子并不比审理一件案子更轻松，既需要法官对事实的完全把握，也仰赖法官对法律的深刻理解力。正如美国学者戈尔丁所指出：“调解需要一种高于‘运用法律’能力的特殊技巧”[21]总之，调解结案不应被视为诉讼结案的另类，应还其应有的地位。
3、关于行政诉讼调解适用的阶段，笔者以为，原则上应限定在一审期间。因为只有在一审期间，行政机关才可以改变原行政行为，原告撤诉才能得到行政机关的实质回应。而在二审期间，由于人民法院的审理对象发生了变化，不仅要审查原行政行为是否合法，还要审查一审法院认定事实和适用法律是否正确，行政机关若改变行政行为，原告撤诉，只能使原审判决生效，并不能给当事人带来和解的预期效果，故在二审期间法官即使调解也会因缺乏和解基础而收效甚微。不过，行政赔偿诉讼是一个例外，根据最高法院有关司法解释规定，二审法院在审理期间若发现一审法院遗漏赔偿请求的，可以就行政赔偿部分进行调解，调解不成的，可以就赔偿部分发回重审。
