国有股减持的法律思考
邹彦
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国有股减持的法律思考
邹 彦
国有股减持是为了配合国有企业改革，转换企业经营机制而进行的，在证监会发布加强股市监管力度，上市公司设立独立董事等一系列改革中国证券市场的通知后，国务院发布的关于国有股减持的方案无疑是希望对进一步减少股市的不规则操作和挤压股市高市盈率产生的泡沫注入一针强心剂。国有股减持的整个安排实际上是向上市公司发起人（国有机构）征收相当于融资总额10%的融资许可费，用该项收入补充社会保障资金，除此之外，上市公司的任何国有股东通过协议转让国有股权也必须向社保基金交纳一定比例的转让收入。而所谓的存量发行则是国际上大股东股份流通上市的惯用做法，通常被称为公开发售，这种方式的含义是，大股东将其持有的股份通过承销商向投资者出售，然后将这部分股份在交易所挂牌交易。 通过这种方式，上市公司没有获得新的融资而只是对市场的一种集资行为，原来的大股东退出或部分退出，新的投资者进入公司股东队伍。
国有股减持的初衷及其所采取的存量发行的方式在经济学意义上是否合理，经济学家各有看法，本文不做评述。但其从政策层面直接介入经济金融活动，同时又以国有股的持有者（也就是国有股利益的享有者）和国有股减持的决策者的双重身份导演这场影响面达到每一个投资者的重大变革，从法律上说，还有很多值得斟酌和反思的地方。
首先，从立法意图上看：为什么要进行国有股减持，减持的目的究竟是什么？明确了上述问题才能更好的理解《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》（以下简称《办法》）的立法目的问题。据知情人透露，有关部门在提交《办法》初稿时，文件开头原为“根据党的十五届四中全会精神，为调整国有经济布局，完善社会保障机制，开拓社会保障基金新的筹资渠道，支持国有企业的改革和发展”，而方案在提交主管部门审批时，这句话变成了如今的“为完善社会保障机制，开拓社会保障资金新的筹资渠道”。
改动一份法律文件中所明确指出的立法目的并不应该是件随意的事，因为任何一个文件的制定都不能脱离其基本的实施目的而独立存在，行为的方式也终究必须围绕着一个最基本的问题：实施目的。如果仅仅为了完善社会保障机制，补充社会保障资金的巨大缺口，需要通过减持国有股这种方式吗？答案明显是否定的。国有股减持的真正目的应该是深层次的：决不应该仅仅是筹资，而应该是通过减少国有资产在企业中的比率从而加快国有企业的战略性重组，健全公司法人治理结构。这就是立法草案中所提出的目的问题，也只有围绕这个目的，才会有国有股减持，才会有存量发行。主管部门在采取了以存量发行的方式减持国有股的做法之时，却没有考虑这种做法的最初的也是最基本的目的，使得行为与目的发生了背离。
