五、 几个现实问题
（一） 立法权由谁来行使
早期的人们认为神是万能的，他是立法、执法和司法的三位一体。立法者必须了解民众的需要和利益，必须有足够的智慧和技巧制定法律，使需要得到满足，使利益得以实现。而且这种法律必须做到社会全部、长远的利益得以最大化，而不仅仅局限于局部或短期利益。因此立法者又必须以人类得终极目标为指引。正如伯尔曼所说得那样，法律和宗教（信仰）不能用二元论的方法绝对分离开，否则法律只是僵死的教条，法律和宗教（信仰）是一荣具荣，一损具损的。
神化的立法权不过是人类的一种理想，其中有许多在现实条件下自相矛盾的地方，但这正是我们模拟、改进的地方，也是正义与功利的妥协之处。立法权理想的行使者应该为： 1.了解民众的需要和利益。现实中显然找不到100%符合这个条件的人和组织。现代民主化国家一般采用代议制的模式作为替代品,代议机构成员的人数越多、覆盖面越广就越能代表社会的需要和利益。2.立法者必须有足够的智慧、立法技巧。立法者最好是专家。3.立法者必须深切关怀人类社会的终极目标。立法者必须是充满正义感的人，道德品质高尚、无私的人。立法者的普遍化和优秀化的要求目前无法满足，除非每个人全是法律家和哲学家。折中的解决方法是立法机构的两院制。专家立法的弊端在过于强调理性的建构，易超越现实条件造成曲高和寡的结果；普通民众的立法易受情绪影响仅仅关注局部、短期的利益，有不理性的狂热的倾向，两者的结合是目前最佳的选择。
现代社会行政立法成为不可避免的趋势，法律的功利性越来越强。行政机关所立的法有注重局部利益和效率的倾向。修补的方法只能是设制专家论证会和听证制度来进行牵制。
（二） 行政法的合法性原则
许多中国学者认为行政法的原理是合法、合理。合理是合法范围中的合理，合理不合法是不允许的。
合法被理解为符合成文法的某个法律规范，这显然是受法律至上和成文法的影响。人类选择法律，并非法律就是最正义的，法律的统治不过是一种次等的选择。法律之上还有更高的原则，难道
宪法是凭空捏造出来的吗？比法律更高的原则是人类社会的信仰，是共同的价值观。因此，不能把合法与合理简单地分开，“无论在那里，综合——二元论的克服——都是开启新思维的钥匙，这种新思维乃是我们正在进入的新时代的特色” ，合法应包含合理，合法的“法”应是广义的法，它应该有三个层面：立法精神、立法宗旨和一般法律原则 ；成文法的法律规范；立法精神、立法宗旨和一般法律原则在自由裁量运用中产生的原则，笔者称为自由裁量原则。
这种理解的意义在于避免自由裁量权的滥用和对成文法机械的运用。
