西部地区可持续发展战略
宋波
【全文】
西部地区可持续发展战略——论环境保护的法治建设
摘要：社会实践的需要从来都是推动法律发展进步的根本动力。20多年来，中国的环境法基本原则有了很大的发展，但是仍然存在一些明显的缺陷。目前，我国正实施西部大开发战略，由于西部生态环境的脆弱性及其在全国生态环境中的重要性，西部开发活动中的环保工作就显得相当重要和艰巨，这就对中国环境法基本原则的发展和完善带来了新的压力和动力。
关键词：西部大开发 可持续发展 环境保护 法治建设
Legal Construction of Environmental Protection Is in Need of Sustainable Development Strategies in the West of China
Abstract: In resent years, the basic principles in China''s environmental law have being developing greatly. But there are still many shortcomings in them. Nowadays, West China Exploiting Policy is being put into effect. It brings the environmental protection work great pressure and gives the development of the basic principles in China''s environmental law great power.
Key words: West China exploiting policy, sustainable development, environmental protection, Legal Construction
从千禧年新春伊始，西部大开发就已成为全党全民最关心的问题和响彻神州大地的最强音，它的全面实施和深入推进，将有力地推动我国社会主义现代化建设向第三步战略目标大踏步迈进。然而，应当走什么样的发展道路或采取什么样的开发模式，并寻求何种有效的保障手段及措施，才能保证我国在相对贫穷落后的条件下，以有限的资源（人力、物力、财力、智力）投入，取得最佳的开发效果和效益。笔者认为，随着可持续发展战略的提出，越来越多的国家认识到应将环境因素纳入到发展决策过程之中，即“问题不再是原则是否合理和实用，而是如何将它们实际纳入到管理过程中”，1因此，可持续发展战略是我国西部开发唯一可行的模式选择，而其中环境保护的法治建设尤为重要。
西部大开发的根本目的在于最大限度地满足西部地区乃至全国人民对物质和文化不断增加的需要，其中包括对清洁、安全、优美、舒适的环境的需要。2由于环境问题的公害性、流动性和累积性，环境保护的公益性、综合性和持久性，使得西部开发的环境保护和生态建设关系到西部甚至全国各个方面和子孙后代的利益。所以，为了避免出现 不可逆转的环境污染和破坏，避免走“先污染后治理”的低效、不经济的老路，应在西部开发中，贯彻预防为主、防治结合、综合治理的方针，加强环境保护的法治建设，走一条生态效益和经济效益相结合的、双赢的可持续发展之路。3
一、 西部开发面临的生态环境问题及其产生的原因
（一）西部地区的生态环境呈恶化趋势
我国西部是包括陕西、四川、甘肃、宁夏、青海、西藏、新疆、云南、贵州、重庆10省市的广大区域，与东部、中部地区相比，西部地区生态环境具有如下基本特点：地势较高，地表起伏较大；人口压力较大；发展水平较低，开发程度较小；资源较丰富，开发潜力大。
西部地区的生态环境问题，可以概括为如下几个方面：
一是植被减少。西部地区森林覆盖率很低，仅6.9%，约为全国的一半。4即使雨量相当充沛的西南地区覆盖率也不高，且呈下降趋势。同时，西部地区因受多种自然条件和人为因素的制约，森林资源分布也极不均衡。
二是水土流失严重。植被的减少，造成严重的水土流失与山地灾害。据1999年中国区域发展报告资料显示，四川、内蒙古、云南、陕西、新疆、山西、甘肃等地水土流失面积最大，流失面积均超过10万km2,陕西、甘肃、四川每年水土流失量超过5亿吨。
三是自然灾害十分严重。西部大部分地区的自然灾害都比较频繁，主要有旱灾、风灾、滑坡、崩塌和泥石流，局部地区有洪灾。除一些灌区外，大部分地区十年九旱。这些自然灾害不仅危害着西部地区，也直接严重影响到东部地区乃至全国的可持续发展。
四是荒漠化。西北与内蒙古为荒漠化最严重的地区，荒漠化面积达188万km2,占全国荒漠化面积的71.7%。不少地区已形成沙进人退、耕地和草原被侵吞的境况。5
五是草地退化。目前，我国西部地区的草原存在相当严重的退化问题。最严重的地区为新疆与内蒙古，其中新疆严重退化的草地面积800多万km2，同时，西部地区还存在草原利用不当，退化、沙化、碱化面积日趋扩大，草原生物资源遭到严重破坏等问题。6
六是江河断流，湖泊枯萎。由于中上游的植被破坏，人为对水资源开发不当及气候变异，出现了江河断流，湖泊萎缩等严重生态问题。除了众所周知的黄河断流以外，内蒙古的黑河、新疆的塔里木河也断流严重。继罗布泊和艾丁湖相继干枯后，又一个大型湖艾比湖也在不断萎缩。7
七是生物多样性受到严重威胁。西部地区原有丰富的生物资源，其特有的物种数量非常多，但近年来随着生态环境不断恶化和过渡的乱采、滥捕、乱猎，野生动植物种群数量急剧减少，一些濒危的野生动植物正面临灭绝。
八是工业污染严重。工业“三废”的排放量逐年递增，而西部地区工业废物的处理能力十分低下，导致大气、土壤、水域的污染程度加剧。另外，噪声污染也日益严重。
（二）西部地区环境问题产生的原因
1、西部地区生态环境受自然地理因素影响严重
环境问题包括由自然原因引起的所谓原生环境问题（或称第一环境问题）和由人为原因引起的所谓次生环境问题（或称第二环境问题）两大类。我国的自然地理对生态环境的影响有两个明显特点：一是西高东低，海拔落差大；二是季风气候。这两个特点引起的原生环境问题近年来尤为严峻：九十年代以来连续出现洪灾（特别是1998年的特大洪水威胁），西部地区严重的荒漠化问题也导致了2000年春天连续12次的沙尘空气污染，这种由自然环境破坏加剧导致的原生问题所造成的损害，决不亚于次生环境问题即环境污染和破坏的损害程度。而我国的次生环境问题与国外相比，其中的环境污染问题总的来说一直较受重视并得到相对有效的防治，与一些发达国家同期相比，我国在环境污染防治方面基本上避免了西方国家先污染后治理的覆辙；而在自然环境的破坏与原生环境问题相结合所造成的生态环境恶化问题上，我国则比大多数国家严重得多，特别是近年来这个差距更为明显。因此，我国生态环境问题的解决不仅要抓生态环境保护，而且要抓生态环境建设。目前，我国正在进行的西部经济开发所面临的生态环境问题，就包括了生态环境的保护与建设两项任务，而事实上，这种开发本身就是一项巨大的生态环境建设工程。
2、 经济发展与环境保护关系的关系有待理顺
目前，我国经济正处于从传统的计划经济向社会主义市场经济转型的历史时期，也是我国经济高速增长时期。从发达国家经济发展的历史来看，这个阶段是生态环境问题最严重的时期，我国在这一时期所承受的生态环境压力尤为明显，在经济发展与环境保护的关系方面出现深刻矛盾：
（1） 西部地区资源的消耗和浪费严重。
