中国农村地权的困境
张孝直
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中国农民对土地的爱恋是怎么说也不过分的，他们把土地当作命根子。但现在的问题似乎是农民想离开土地，他们对土地的感情越来越疏远。他们对土地粗放耕作，甚至造成大量良田荒芜。湖北省广水市杨寨镇刘贩村的个别村民小组有一半以上农户举家离开农村，数年不归。他们的责任田有的被其他农户以低价承包，有的干脆抛荒。[1]
从人民公社到家庭联产承包责任制，中国农村发生了翻天覆地的变化。把土地承包给农民耕种，这是共产党最为自豪的仁政。国务院农村发展研究中心陈锡文把家庭承包经营看作是农村改革“伟大成就”之一。[2]原中央政研室农村工作研究组的霍泛说：“在我过去四十年的农村工作中，前后两次真正看到党的政策发动了农民。一次是1942年在太行区黎城县的减租减息和退押运动（我当时任该县县委书记）……第二次，就是这次建立家庭联产承包制”。[3]
与人民公社时期的土地集体所有制比较起来，今天的农村土地制度虽仍称作集体所有制，但集体所有制的所有权与使用权被分割了，国家承认了农民以家庭承包形式获得土地使用权。由承包权产生的土地使用权是农民在农村改革之后获得的一项新的权利。
但是，农民的这个新权利并不落实，中国社会科学院的一位研究人员说“近年农民信访中，约半数涉及土地承包权被侵犯问题。” [4]其中最严重的情况是一些地方自己制定土政策，拒不执行土地承包权制度。“八十年代中期以来，为了解决所谓的家庭承包责任制下的‘规模不经济’、‘土地分割零碎’、‘狭小的土地与现代化生产不适应’等矛盾的现实行动，某些地方以集体名义开始搞‘归大堆’、统一经营。个别地方在试办‘合作农场’时，实行责任田反租，一度引起农户‘闻合色变’。” [5]
侵犯农民土地承包权的最普遍形式是不尊重土地承包关系，视承包合同为废纸一张。一些地方可以根据“村规民约”或“村民代表大会”的决议剥夺农民的土地承包权。[6]在一些地方则可以根据村党支部书记的一句话中止土地承包合同。山西孝义市贺岭村党支部书记王清礼就是这么干的。[7]中央说土地承包15年不变、30年不变，但在农村，“普遍是3－5年调整一次，少数村甚至年年有调整。由于土地变动较多，农民缺乏稳定感” [8]据调查，从 1978年以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60%的村庄和60%的农户经历过土地调整。[9]
一项对浙江、河南、吉林、江西四省八县800人的调查显示：尽管中央政府有延续承包期30年的规定，但到1996年底，虽然超过一半的村子重新调整了土地，却只有20%的村子按照政府的指令签定了30年的合同，其他大部分只签10－15年，甚至更短。[10]
缩小土地承包面积，随意扩大机动田，这是另外一种侵权形式。党国印的一篇文章指出：农村的权势阶层“弱化承包权，强化所有权”、“热衷于搞双田制、机动田”。据中央政策研究室和农业部的抽样调查，14 625个村庄中有23.8%留有机动田，平均每村达23.8%，大大超过农业部5%的规定。[11]
农民的土地使用权当然地包含农民的土地经营权，但这项权利是最脆弱的地权之一。在农村，比较普遍的问题是，政府当局通过行政手段指定农民或农业组织必须种植某一作物，在播种面积、农产品销售数量和品种上定指标，定任务，要求农民将生产的农产品出售给指定部门。例如，湖北盐官地区的一些乡镇，在蚕茧收购季节出动乡镇全体干部，“封锁”乡镇范围内的所有路口，阻止农民把家里生产的蚕茧卖到其他地方。农民挑着蚕茧到处跑。[12]
在中原某乡，当地政府居然租用4部拖拉机强行将一个村的56亩已经抽穗扬花的小麦犁掉，强迫农民种烟。1986年，这个乡强迫农民种葡萄，结果收获时，几分钱一斤也卖不出去。1990年为了接待上级参观，这个乡又强迫农民沿乡公路100米搞麦田套种，结果没有实效。1993年强迫农民种“红富士”，结果种出来的像鸡蛋黄那么大，3毛钱一斤没人要。1994年又强迫农民种槲桑，结果第二年蚕茧大跌价，农民只好将其刨掉。1996年，小麦已经种上了，乡政府又强迫农民将公路两边的麦子改成大蒜，结果最后6分钱一斤也没有人要。1998年，当地烟叶严重积压，又强迫农民种烟叶。[13]
有的人认为，土地承包权屡被侵犯是因为农村存在着一个权势阶层。山西孝义市贺岭村党支部书记王清礼刚一上台就废止了村里与农民签订的土地承包合同，并公然说：“中央要求承包地30年不动摇，我不管他那一套，我想怎么调就怎么调。”在第二轮承包中，中央规定，机动地不能超过5%，河北定州市二十五里村原党支部书记武振京把机动地提高到13%，并扬言，“谁敢往上反映就整死谁。” [14]
在中国农村，像王清礼、武振京这样的村支书确实不是少数，问题在于，如此横行的支书为什么那么多，区区一个支书为什么既可以蔑视具有法律效力的“承包合同”，同时又可以置党中央的政策于不顾？而且事实上，在农村，侵犯农民土地承包权的并不完全是村支书这样的人所为。湖南某县：“一栋刚建起的大楼耸立在路边的稻田里，墙上写着‘切实珍惜、合理利用每寸土地’，‘切实保护耕地，是我国长期坚持的一项基本国策’。走近一看，原来是该县的‘国土管理局大楼’。而此县的人均耕地不足一亩。” [15]广东吴川县大山江镇政府在没有办理国土局批准手续的情况下，就将4000亩耕地卖给吴川交警大队，一笔赚了 498万元。[16]
