我们认为，要正确揭示行政指导与依法行政之间的关系，单靠传统的行政法理论是无法解释的，必须寻找新的突破口。依笔者的浅见，传统依法行政原则过份地强调了行为法依据，其实质是一种消极的、机械的行政。随着现代行政的发展，传统的依法行政原则必须获得新的解释。依法行政原则不仅包括行为法依据，而且还包括
宪法依据、行政组织法依据、程序法依据以及这些法律所体现的内在精神。随着行政权的日益扩张，程序保障愈显必要，因而更应突出强调后者。从这个意义上讲，行政指导与依法行政并不冲突，它是对传统依法行政原则的一种有益的补充。依法行政原则产生于资产阶级革命时期，其思想基础是三权分立和民主、自由原则，其物质基础是自由资本主义经济。社会的发展导致了行政权的日益膨胀，绝对的三权分立已经无法实现。同时，现代市场经济的发展越来越离不开政府的宏观调控。这些都要求政府主动地作出一定的行为，而不是消极地恪守法律的明文规定。可见，传统依法行政原则产生的思想基础和物质基础已经发生了巨大变化，必须赋予依法行政原则以新的内涵。我们认为，只要政府的行为不违反法律所体现的原则和精神，符合一定的行政目的，就不能认为它违背了依法行政原则。毫无疑问，行政指导完全符合上述要求。因此，“行政指导符合积极的法治原则，是对传统上依法行政原则的一种必要补充。”转引自罗豪才主编，《行政法学》(新编本)，北京大学出版社1996年版，第282、276页。
三、我国行政指导的有关实践建国以后，我国长期实行高度集中的计划经济体制，政府对企业和社会的管理基本上采取的是单一的行政命令方式。在这种体制下，行政指导无法产生。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的战略目标，并将政府职能定位于“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督”。因此，政府行为模式相应地发生了重大变化。近几年来，我国在经济领域和一些社会管理领域广泛地采取了行政指导行为，取得了明显的实施效果。
行政指导的广泛推行，首推经济领域。早在八十年代国务院就已经多次发布有关产业政策调整的指示、目录，充分运用行政指导的方式引导企业合理投资，使我国产业结构趋向合理化。在金融领域，中国人民银行参照国际通行做法，定期向全社会公布货币的供应量指标，从而引导有关金融机构的信贷活动，间接地对社会经济的整体运行进行调控。在价格领域，国家对一些特殊工业产品实行指导价格，有力地控制了物价的涨幅，为国民经济的发展提供了较为稳定的环境。在国际贸易领域，有关部委定期向社会公布经营、市场、投资方面的信息，引导企业科学决策，避免了盲目经营。
在一些社会管理领域，行政指导也被大量地采用。国家教委于1994年颁布了《中国教育改革与发展纲要》，其中对高校毕业生就业体制的规定即属于行政指导方式。根据《纲要》的规定，今后高校毕业生将在国家宏观指导下，通过“供需见面、双向选择”的方式自主择业。在科技领域，我国以前实施的“863高科技计划”、“星火计划”等均带有行政指导的性质。在农业技术推广方面，有关部门广泛运用劝告、建议等手段，使农业技术成果转化为生产力，提高了农产品的科技含量，加快了农业发展的步伐。近几年来，随着国有企业改革的不断深入，一大批企业实行了破产，下岗职工面临着再就业的困难。各地劳动行政主管部门会同有关机关采取了一系列的指导措施，如定期公布就业信息、免费提供就业培训等，从而减轻了破产给社会带来的震动，保证了国有企业改革的顺利进行。此外，在环保、卫生、计划生育、体育等领域，也存在着大量的行政指导措施。
总的来看，行政指导在政府的宏观调控和社会管理中发挥了重要的作用，而且其适用的范围还呈现出扩大的态势。但是，我国的行政指导在很大程度上还不规范，既缺乏丰富的理论，又没有完善的立法，无法与日本等国发达的行政指导制度相比。同时，我国法学界对行政指导的研究尚处于起步阶段，实践部门还没有真正地意识到行政指导的重要意义。所以说，要使行政指导制度在中国扎根、生长，我们还有很多的事情要做，而其中最重要、最紧迫的一项任务就是尽早地把行政指导纳入法制化的轨道。
