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第四，行政指导是现代行政效益原则的必然要求。按照经济分析方法，政府行为同企业、个人行为一样，必须讲究效益原则，即以最少的人力、财力投入，取得最佳的管理效果，尤其是在现代行政日趋复杂化的情况下，更应提高政府行为的效率。过去，政府主要依靠行政命令的手段实施对经济和社会的管理，这一方面需要花费大量的人力、物力，容易造成行政资源的浪费；另一方面，它也增加了政府与相对人之间的的摩擦，使自己常常沦为行政诉讼的的被告，从而增加了不必要的诉讼支出。因此，单靠行政命令来实施管理不利于提高行政效益，必须寻找到新的行为方式。作为一种灵活、有效的行政管理手段，行政指导有利于消除政府和相对人之间的行政摩擦，改善相对人和政府之间的关系。因此，行政指导能大大降低政府行为的成本，从而提高政府行为的效率。所以说，行政指导是现代行政效益原则的必然要求。
二、行政指导与依法行政现代法治国家的一项基本原则是依法行政。它要求一切行政活动都必须具有法律上的依据，“无法律既无行政”。作为一种新型的政府行为，行政指导有些是有法律根据的。然而，更多的行政指导则没有直接的法律根据。这就提出了一个不得不令人深思的问题，即没有直接法律根据的行政指导是否违反依法行政原则?或者说，依法行政原则是否适用于一切行政行为?
对这个问题的回答是比较困难的。众所周知，依法行政是法治国时代针对专制政治提出来的，其目的在于把行政活动纳入法制化的轨道。如果行政活动可以任意地超越法律所限定的范围，那么将毫无法治可言。所以说，依法行政原则是科学的、必要的。即使在行政事务日益复杂的今天，依法行政原则仍要坚持。同时，我们也不得不承认，再完备的法律也不可能包容社会生活的每一个环节。在有限的法律与复杂的社会生活之间，必然存在着大量的空白地带。如前所述，现代行政属于积极行政，政府不仅担负着公民个人“从摇篮到坟墓”的一切事务，而且还要谋求经济的发展和社会的进步。因此，在出现立法时未预料的情况下，政府必然会陷入两难的境地：按照积极行政的要求，政府应当采取必要的措施；而按照依法行政原则，政府却无权采取任何措施。于是，政府只能袖手旁观、听其自然。毋庸置疑，这种消极做法显然违背了现代行政的目的。由此可见，随着现代行政的发展，尤其是行政指导的大量涌现，传统的依法行政原则已经受到了严峻的挑战。
针对这一问题，国外学者进行了探讨，大致形成了三种观点。第一种观点可称为“目的保留说”，该说认为依法行政原则并不适用于一切行政行为。凡是对相对人不利的行为，为了保障人民的自由和权利，必须用法律加以控制，即行政行为必须有法律依据；凡是对相对人有利的行为，则可以不受法律的控制，行政机关可以进行自由裁量，即行政行为不必有法律上的依据。第二种观点可称为“侵害保留说”，该说亦认为依法行政原则不适用于一切行政行为，它仅适用于那些侵害相对人自由权利、为相对人课以新义务或剥夺其既得利益等对相对人发生侵害的行为。至于赋予相对人权利或免除其义务等授益行为，则不适用于依法行政原则。第三种观点可称为“全部保留说”，该说认为所有的行政行为都必须有法律上的根据，而不论其是否侵害了相对人的自由和权利。
笔者认为，上述第一种和第二种观点基本相同。所谓对相对人不利的行为，无非是指对其课以新的义务或侵犯其权益的行为；而所谓对相对人有利的行为，太抵是赋予其权利或免除其义务的行为。按照这种说法，行政指导对相对人并不能直接地产生不利的后果，因此它不需要法律上的依据。但是，随着现代行政的发展，政府的每一项活动都会对相对人的权利、义务产生直接或间接的影响。就行政指导而言，它虽不具有直接的强制力，但在政府与相对人之间却存在着事实上的管理与被管理的关系，因而政府的指导“必然会对行政相对方产生一定程度的精神、心理压力或自上而下的驱使，故而，概行政指导之服从者，亦不尽然完全出于自觉自愿。”崔卓兰：《论行政指导及其法制化》，载《中国法学》，1997年第1期，第47页。因此，行政指导事实上的强制力又要求它必须有法律根据。所以说，“目的保留说”和“侵害保留说”都难以科学地解释行政指导与依法行政的关系。至于“全部保留说”，则过于理想化，不符合现代行政的要求，更无法正确揭示行政指导存在的合理性。
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