二十年法制建设的美与不足
贺卫方
【全文】
灾难性的“文化大革命”形成了70年代末开始的中国法制建设的重要背景。1949年人民共和国建立之后，由于新的政治哲学和社会哲学的影响、私有财产的渐次消灭以及计划经济的实施，法律对于调整社会关系、制约政治权力以及保障公民权利等方面的作用被贬低了。在社会生活中，人们更多地依赖党的文件、政策以及领导人的指示。与此同时，国家的政治生活变得愈来愈不正常。自50年代后期开始，政治运动频频发动，运动之中，上至国家领导人，下至普通公民，人们的财产安全甚至人身安全都处在随时可能受到侵犯的境地。被称为“十年浩劫”的“文化大革命”更是把这一连串运动推向了高潮。
恶梦醒来，人们痛定思痛，深切地意识到，法律制度与法律秩序的缺乏对一个社会是多么严重的问题。值得注意的是，当时倡导建设社会主义民主与法制的政治领导人们，如邓小平、彭真等，都是在过去的政治运动中饱受冲击的人物。过去的苦难经历使他们愈发感到法制建设的必要性和紧迫性。社会主义法制的基本目标被概括为四句后来人们耳熟能详并且搭配十分固定的话：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。此后，一系列重要的法律被制定出来，社会生活的主要方面都有了基本的法律规范。与此同时，法院的军管状态结束了，检察院和司法部得到了恢复，律师制度得以重建。特别重要的是，法律教育得以恢复和蓬勃发展，一批又一批毕业生来到司法机关和律师界，成为法制建设的有生力量。改革开放的深入和社会结构的变化对法律秩序不断地提出新的需求，而法律的发展又进一步推进社会的改变，从而形成了法律与社会之间的良性互动。随着法治话语的日益深入人心，依法治国终于从较为民间的议论上升为治国安邦的官方国策。
虽然人们容易夸大亲身经历过的历史的重要性，但是，在本世纪中国现代法制的发展历史上，过去20年所取得的成就的确是十分耀眼的。当然，我们也看到，法制建设中还存在着一些明显的问题。我相信，与宣扬法制方面的成就相比较，对于我们制度建设中所存在缺陷的分析具有更高的价值。
立法：体制造成人为的矛盾和混乱
首先我们来看看立法。建立完备的社会主义法律体系是过去20年间我们最关注的事项。这里的主要缺陷是，随着立法的日益增多，如何协调不同时期和由不同部门所制定的法律规范之间的矛盾和冲突，始终没有得到应有的关注。我们惯常的做法是，当意识到社会生活的某个领域需要法律加以调整时，便授权相关部门起草一部法律或条例，之后将草案分送各有关部门征求意见，并召开各部门人员开会讨论，最后，当“时机成熟”时，将草案交付全国人大或其常委会表决。由于许多法律法规都是由所谓“主管”部门主持起草，想方设法利用立法的机会扩大本部门利益的倾向便十分明显。例如，涉及电信方面的法律法规，基本上是由前邮电部一家起草；
法官法完全由最高人民法院起草。虽然后来也会提供某种形式征求其他部门和人士的意见，然而，在已经成文的一个草案基础上提意见是一个具有高度困难的事情，牵一发而动全身，后来的人要将某个具有实质性变化的条款置于其中，要面临与整个其他条款相协调的问题。况且其中还有“面子”问题，人家辛辛苦苦把草案搞出来了，你来横挑鼻子竖挑眼，让原来起草的人们(甚至那些对草案表示过首肯的首长们)脸上挂不住，这是何苦呢?还有，在立法普遍地成为一个扩大本部门利益的机会的情况下，来自“外人”的批评，即使是出于公心，有时也会让人怀疑有利益在背后起作用，于是，还是三缄其口做金人吧。正是这些教科书不涉及的具体因素造成我们法律法规比比皆是的相互矛盾和冲突。
