中国法治的成功有赖于国家力量的推动，有赖于国家目标与人民利益的结合。这场运动中，至少在运动初期，作为国家代表的各级党政机构起着领导作用、组织作用和宣传教育作用，是法治化进程中的主导方面；人民基本上是处于接受领导、接受组织、积极响应和拥护支持的角色。一个地区、一个部门的法治工作开展得成效如何，关键取决于当地的各级党政组织的工作开展情况，取决于党政组织对此项工作的重视程度如何，取决于措施到位如何和方法是否得当。这是在中国基层工作的众多党政干部的共同感受，也是现实中国国情的具体体现。
也许我们真的仍然处于“训政”阶段，也许“启开民智”的任务远未完成，因而必须在国家领导下推进法治、实现民主。这就是现实中国国情的具体体现。
六、国家的制度创新与人民群众的创造性实践的关系
强制性制度变迁与诱致性变迁问题
强制性制度变迁与诱致性制度变迁及关系是西方制度经济学中的一个重要问题，中国的经济学家经常用它来分析中国的经济改革问题。毫无疑问，它同样适用于对中国法制改革及法治化进程的分析。中国的政府推进型法治属于强制性制度变迁的一种情况。强制性制度变迁是由政府通过法律和命令来推行、实现的，基本目的在于建立和改变原有的法律和秩序。由政府进行强制性制度变迁的主要原因在于，社会基本制度是一种公共产品，国家是这种公共产品的主要供给者。由私人进行基本制度的变迁存在着创新成本与收益的不一致的情况(即私人进行制度创新的成本高、而收益是全社会性的)，私人会因为成本大于收益而不介入或极少介入这种制度创新活动〔18〕。许多学者担心，过多地借助国家力量强制推行变法，会出现法法治主观设计与社会生活客观情况相脱节的情况，出现法律制度的人为确立与社会生活方式的自然演变节律相脱节的情况，进而出现法律效力与法律实效的矛盾。这种担心不是没有道理的。新制度经济学认为，由国家进行强制性制度创新的更深层问题是，国家能够建立符合社会需要的制度吗？国家的强制性制度变迁能够提供有效的制度供给吗？国家强行推行的制度尽管可以强制性运作，但它有可能违反或偏离社会需要和利益，不符合社会经济生活的客观规律〔19〕。如何解决这种矛盾，也是中国法制改革和其它社会经济改革的法律运作过程
中所遇到的一个现实问题。解决这种矛盾的办法是多种多样的。其中一个主要的办法是将国家推行的强制性制度创新与尊重人民群众的创造性实践活动结合起来，将强制性制度变迁与诱致性变迁结合起来。二十年来的中国法制改革和社会经济改革的法律推动在这方面已经取得了不少经验，并且有了一些成功做法。
第一种做法，也是比较主要的一种做法，即社会自发的诱致性制度创新经过国家认可和接受，向国家的强制性制度创新行为转换与扩展。它是指人民群众从切身利益出发进行诱致性制度创新活动，产生出积极效果之后为国家所承认，变成国家的强制性制度变迁行为，以强制性制度变迁来推广局部性诱致性制度变迁创造出现的经验。典型的和具有普遍意义的例子，是中国农村地区的家庭联产承包责任制，以及在城市和农村地区出现的企业股份制改革。中国的农村家庭联产承包责任制最早出现于1978年的安徽省凤阳县。真理问题的讨论使凤阳县的干部群众解放了思想，一些生产队先后实行了“包产到组、以产计工”的生产责任制，有的甚至实行包产到户。在地方党政部门的支持下，生产责任制很快在全县推开。由于农村生产有了惊人的增长，1979年又在全省推开。当时国家对此问题是持反对态度的。1979年党的十一届四中全会正式通过的《关于加快农业发展的若干问题的决定》中提出：可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组……除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，不要包产到户〔20〕。然而，在当时思想解放的大气候下，各省市地区的干部和群众并没有为《决定》的规定所束缚，有的地区名义上没有包产到户，但实际上在暗中实行了包产到户，另一些地区的包产到户则从暗中实行到逐步公开化。原全国人大委员长万里在回顾这场以农民和地方干部为主体的农村改革时说：农村改革这场斗争太激烈了，当时不表态就算支持了。中央各部委和各省级领导中有几个支持的？屈指可数。……这也难怪，人民公社“三级所有，队为基础”是写进
宪法的……小平同志开始没表态，我从安徽来多次向他汇报，他表示同意，可以试验。出了成果之后，他公开表示支持〔21〕。从1980年起，中央对于各地包产到户做法的态度是逐步改变的。1983年，中央在《
当前农村经济政策的若干问题》中正式取消了对包产到户的限制，承认分户承包是一种新型的家庭经济，与过去的小私有个体经济有着本质的区别，不应混同。要求凡是群众要求实行这种办法的地方，都应当积极支持〔22〕。并于1993年3月由全国人大通过了第三至第十一条
宪法修正案,在其中第
六条修正案中最终确立了农村家庭联产承包责任制的法律地位,使之成为一项法律制度。
1983年以后，虽然中央对农村家庭联产承包责任的态度转变了，但全国各地仍然有一些受计划经济思想影响严重的地方党政领导干部的思想不通，甚至对此有抵制行动〔23〕。最终，由于国家的支持和规定,包产到户的家庭联产承包责任制才从一种地方性的制度创新上升和扩展成为一种全国性的制度创新活动，从人民群众实践创造出来的诱致性制度创新活动扩展为国家的强制性制度创新。
第二种强制性制度变迁与诱致性变迁相结合的做法是在国家的事先允许下，由各地各部门结合本地区本部门的实际情况和利益进行诱致性制度创新的试点，由国家比较各地的经验，从中总结出可以在全国范围内推行的改革做法并加以实施。近十多年来，在中央没有出台某项全国性法律法规之前，经常是由各省市地区通过地方性立法活动探索路子，为中央的全国性立法提供试验和基础。在时机和经验成熟之后，再出台中央的立法。这种强制性制度变迁与诱致性制度创新结合的特点是，有国家的事先许可在前，各种地方性的、局部性的诱致性制度创新为全国性的强制性制度变迁先行准备。
第三种强制性制度变迁与诱致性创新相结合的做法是，强制性制度变迁中保留某种灵活余地，中央政府只是负责制定出制度和政策的大致框架，允许各地区、部门根据自己的实际情况制定实施细则和具体操作办法。
当然，也应该看到，在目前的中国法制改革和社会经济的法律推动中，特别是在第二、三种做法中，虽然国家也经常强调和力图结合、调动中央、地方和人民群众三者的积极性，但中央和地方党政部门的积极性是主要的方面。特别是在后两种强制性制度变迁与诱致性变迁的结合形式中，更多地是中央和地方党政部门两个积极性的调动与结合，人民群众参与到这种制度改革中的积极性和实际参与程度还并不高，也不具有普遍性。如何把人民群众的创造性实践活动与国家对于法治的积极推进结合起来，把人民群众的创造性实践活动同更高层次的法律和制度创新结合起来，仍然是一个有待完成的工作。
同时，我们还应该看到另外一种情况，即由人民或社会推动的国家制度创新活动。由于经济文化的落后，人民群众从事和参与制度创新活动的水平和能力也仍然有限，特别是从事和参与更高层次的或是涉及面比较复杂的制度创新活动的能力还比较差，他们多数还是在现有制度框架内从事经济和社会活动，或是在现有制度框架之外的管制薄弱空间从事不直接具有制度创新性质但却有助于促成政府进行新的制度创新意义的活动。九十年代以来8000万农民工受利益驱动在全国各地的流动、主要是从农村地区向城市城镇地区的流动就是如此。这种行动本身并不直接具有制度创新的性质，但它突破了原有国家的户籍制度束缚，破坏了旧的不合理的东西，新的东西却有待于国家建立。这种对原有制度的破坏的意义在于，它迫使国家在新的形势面前不得不渐进地、逐步地、探索性地改革原有的户籍制度和它所体现的城乡二元社会的格局。在这种制度创新和变迁过程中，国家和社会、政府与民间扮演的是不同的角色。社会和民间的力量起到了破坏和瓦解原有制度的作用，国家顺应这种社会经济发展的需要，顺应广大农民的利益要求，尤其是年轻的、最有活力的、有旺盛生活追求的那部分农民群体的利益要求，扮演着重新确立新制度的作用。1997年5月公安部制定了《关于小城镇户籍改革试点方案和加强农村地区户籍管理的通知》，便是国家顺应农民利益要求的一个具体体现，也标志着中国的户籍制度改革正式揭开序幕〔24〕。所以也可以说，它不是诱致性创新与强制性创新的一种结合形式，而是社会推动的或是民间推动的国家强制性制度创新行为。
（作者单位/北京市人民政府办公厅 责任编辑/张骐)
注：
〔1〕参见本人《中国法制现代化建设特征分析》，刊登于《中外法学》1995年第4期。
〔2〕比如苏力教授提出的法治的本土资源论(我称它为法治的本土资源模式)与他所讨论批评的变法模式。这也是一种非常有意义的划分。还比如刘瀚教授在1992年至1997年中国法理学五年回顾的文章中总结其他学者提出的“折衷主义”法治论方案，其主张将政府推进型法治与社会演进型法治结合起来。参见刘瀚、李林《努力开创跨世纪法理学研究的新局面》文章，中国法理学研究会1998年依法治国理论与实践学术讨论会交流论文第4页。
〔3〕关于近代中国法律危机与收回领事裁权和修改法律的关系问题，参见李贵连教授：《清季法律改革与领事裁判权》，刊登于《中外法学》杂志1990年第4期；《中国法律近代化简论》，刊登于《比较法研究》杂志1991年第2期。我在本文中没有引用李贵连教授的原文，而是概括了他的研究结论，故此无法标出具体页码。
