第一，明确国有控股公司对政府应履行的义务，加强对国有控股公司的监督管理。国有控股公司作为政府与国有企业的中介，担负着实现国有资产保值、增值与有效运作的重负，因此其经营和发展的成功与否将直接关系到国有资产的安全乃至国民经济的发展。在这种情况下，明确国有控股公司对政府的义务，切实保障其职责的完成，则显得尤为必要。鉴此，政府
各部门如财政部、国有资产管理局、国家审计部门应结合各自的权限，对国有控股公司的财务状况、经营状况及资产交易等进行全面的监督管理，保证其正常经营和良性发展。
第二，严格控制混合性国有控股公司的组建。在理论上，控股公司分为纯粹控股公司和混合控股公司。前者设立的唯一目的就是通过掌握其他公司一定比例以上的股份，进而支配被控制公司的重大决策和生产经营活动，实现其控制意图，而其本身不再从事任何直接的生产经营活动。后者既从事股份控制，又从事直接的生产经营活动。之所以严格控制混合性国有控股公司的组建，是因为混合性国有控股公司可通过价格控制等变相转移被控股公司的资产和利润，从而掩盖本身的亏损和经营方面的问题，也可能为了本身的发展而抑制被控股公司的发展。
第三，在一般竞争性行业，应组建多家国有控股公司。这是因为在一个竞争性行业只组建一家国有控股公司，若该公司对本行业市场的控制达到一定程度，则会导致行业垄断，不利于行业竞争。
由于国有控股公司不同于一般经营性公司，也由于其在国民经济中占有重要地位，因此制定《国有控股
公司法》、《国有资产法》与《反垄断法》，对于国有控股公司的规范组建与有效运作，都具有十分重要的意义。
（作者单位/安徽大学法学院)
注：
［１］李晋源编著：《控股公司》，中国经济出版社1996年8月第1版，第３３３—３４２页。
［２］刘国良、岳公侠：《控股公司组建与运作问题研究会述要》，《人民日报》1994年9月23日第5版。
组建国有控股公司，是我国近几年来探索建立新型国有资产管理体制的一种改革尝试。国有控股公司的成功运行，对于有效实现政府社会经济管理职能与所有权职能的切实分离，强化国有资产管理，实现国有资产保值、增值，具有十分重要的意义。但由于我国目前尚未制定有关国有控股公司方面的法律规范，致使各地在国有控股公司组建过程中出现了不少问题。因此，有必要从理论上对国有控股公司组建之若干法律问题进行深入探讨。
一、国有控股公司的性质与职能
建立国有控股公司管理监督出资者所有权，是第二次世界大战后特别是60年代后西方国家探索建立新型国有资产管理体制的一种较为普遍的做法。其目的主要是在政府不得不直接参与的某些竞争性行业领域，借助现代公司制度，建立一种尽可能弱化政府部门行政干预，以适应市场经济规律的国有资产经营管理体制。国外大多数国有控股公司主要是充当政府机构与企业之间的中间媒介，执行着管理众多国家参与企业的职能。例如，1966年奥地利政府成立了奥地利工业管理公司。该公司的职能是受奥地利政府委托，对国有公司进行管理。1970年，该公司改为奥地利国家控股公司。1986年，奥地利政府根据国民议会颁布的“奥地利国有化工业法”，创立了奥地利工业控股公司。
我国近年来，围绕强化国有资产管理，弱化政府对国有企业直接的行政管理，先后进行了一系列改革尝试。其中，组建国有控股公司是其最为重要的一个方面。然而，国有控股公司究竟是一种什么性质的公司，具有哪些职能，理论界至今尚未有人对此作出比较详细的论述。我们认为，国有控股公司是国家管理国有资产的组织形式之一，其组建的目的是为了强化国有资产的管理及实现国有资产经营利润的增长。由此决定，国有控股公司显然不同于一般控股公司。一般控股公司(Holding Company)是指控制其他公司股份权利的公司。作为公司的一种特殊形态，控股公司控制其他公司是通过控股的方式实现的。控股控制是控股公司的一个重要特征。但控股公司控股的主要目的，或是为了获得对其他公司的控制权，取得市场竞争优势地位；或是为了炒作投机，以期获得较高的投资回报。而国有控股公司就其性质而言，是受国有资产管理部门的委托或授权，对国有资产具体行使保值、增值及产权管理等所有者权益的特殊企业法人。首先，国有控股公司作为政府与国有企业的中介机构，是从事国有资产产权经营的企业法人，而不是一级行政机构，不具有行政管理职能，也不具有行业管理职能。其次，国有控股公司虽然采用控股方式对国有企业进行实际控制，但对受其控制的国有企业来说，它是以股东的身份来行使所有权职能，通过参加国有企业董事会来掌握和控制
