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在我国，为规范国有控股公司的经营管理行为，实现国有控股公司组建的宗旨，避免新组建的国有控股公司变成“翻牌公司”，必须明确界定国有控股公司的职能。我们认为，国有控股公司的职能主要是：(1)受国有资产产权管理部门的委托或授权，负责对被其控股的国有企业资产的监督管理，防止国有资产流失；(2)负责对其所控股的国有企业资产进行合理运营，包括对其所控股的国有企业进行改制和改组，依法进行资产重组，以实现国有资产的保值和增值；(3)负责被其控股的国有企业产权收益的分配及运用。
二、国有控股公司的模式与组建方式
按照国家与公司的产权关系的不同，国外国有控股公司可分为国有独资公司、国有直接控股公司和国有间接控股公司三种模式。国有独资公司全部由国家出资、授权国有控股公司对国有公司进行产权管理，并以控股方式控制和掌握着若干次级控股公司进而控制大量私人企业。如意大利的伊里、埃尼和埃菲姆公司。国有直接控股公司与国有独资公司不同，不是由国
家全部出资，而只是投入拥有控制权的股份，通过控股的方式控制被控股的国有企业。如新加坡的淡马锡控股公司、国家发展部控股公司等。国有间接控股公司主要是指国有企业的股份不是由政府直接持有，而是通过国家控制的控股公司间接持有。如法国的埃尔夫·阿奎坦公司。［１］
在我国社会主义市场经济条件下，国家通过控股公司对国有企业实行控股，对于维护国有企业在国民经济发展中的主导地位，增强公有制经济的实力，更好地发挥公有制经济对非公有制经济的引导作用，具有十分重要的意义。与国外相比，我国国有企业虽然是基础产业的重要主体，但其绝大部分仍然集中在经营性、竞争性领域。面对为数众多的国有企业，国家不可能也没有必要对其都实行直接控股控制。相反，国家只要控制好大型控股公司就可对市场经济进行有效的宏观调控，还能通过股权投资控制一大批非国有企业，进一步增强国有经济的主导地位。
我们认为，国家对大中型国有骨干企业可进行直接控股控制，而对大多数中小型国有企业可通过国家控制的控股公司进行间接控制。这样不仅不会动摇公有制的主体地位，而且还会加强国家对国民经济的宏观调控。此外，国家还可以通过调节控股的比重，即卖出、买进股权，贯彻政府的产业政策，实现资源的优化配置，为重点建设项目和新兴产业的发展筹集资金。关于国有控股公司的组建，由于缺乏国有控股公司方面的法律规范，致使各地组建国有控股公司的做法不尽一致。在我国学术界，一些经济学专家认为，国有控股公司的组建可以通过以下六种方式：(1)对直属企业较多的专业经济部门在剥离其政府行政职能以后，授权其行使所属企业国有资产所有权职能，改组为控股公司；(2)由政府将行业性总公司所属企业的国有产权授予总公司行使，把它改造为控股公司；(3)大型集团公司可以通过向其他企业参股或对紧密层企业授权发展成为国有控股公司；(4)扶持一批大型、特大型企业，使之发展成为国有控股公司；(5)对经济实力强的各类投资公司，可以通过存量国有资产授权或增扩股的方式进行改造，使其成为中介性的国有控股公司；(6)将现有存量国有资产按一定量和范围进行授权，组建新的控股公司。［２］我们认为，上述前五种组建方式虽然具有操作简易、不需要设立新机构等优点，但也存在着种种缺陷。第一种、第二种方式，从实践来看，这种改造后的控股公司很难理顺与原行政或行业主管部门的关系，其行政职能也难以被彻底剥离，反而易搞成行政性翻牌公司。就第三种、第四种、第五种方式而言，无论是大型集团公司或大型、特大型企业，还是经济实力强的各类投资公司，都是以营利为目的的直接从事生产经营活动的经济组织。在生产经营活动中，难免会出现企业利益与国家利益的矛盾。受利益机制的驱使，这些经改造而形成的国有控股公司往往会以企业自身利益为本位，因而难以担负对国有资产保值、增值的责任。鉴此，组建新的国有控股公司，不仅有利于规范国有资产投资主体，而且也有利于对国有资产进行专职责任化管理。
三、国有控股公司与被控股公司的关系
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