二、实现行政程序法功能的制度
行政程序法在构建行政法治秩序中的功能已如上述。然而，并非任何一种行政程序都能产生如此的功能，它的实现需要一系列条件为基础。这些条件有许多方面，〔１２〕它表现为以中立性原则为基础的一系列的科学合理的制度安排。在英国，自１２１５年大宪章第３９条对法律的正当过程作出规定以后，以正当程序为精神的自然公正原则逐渐被用于控制行政权力的行使。自然公正原则有两方面内容：听取对方意见和程序上没有偏私，其中“听取对方意见”是正当程序的核心。〔１３〕后经美国宪法“正当程序”条款的继受和发展，形成了英美法系的“正当程序”模式，并被演化成以听证制度为代表的一系列具体制度。在美国，最完全、最标准的听证中，当事人具有如下权利：〔１４〕１．由无偏私的官员作为主持人的权利。２．得到通知权。受行政决定不利影响的当事人在行政决定前必须得到有关主要事项和问题*过互相质问及其他正当手段驳斥不利证据的权利。５．请律师陪同出席的权利。６．只能根据听证案卷中所记载的证据作出裁决的权利。７．取得案卷全部副本的权利。这种听证称之为审判式听证或举证式听证。而更为美国行政机关所经常使用的非正式听证必须满足以下最低限度的正当法律程序所要求的程序性保障：事先得到通知权；口头或书面提出意见的机会；决定必须说明理由；作决定者必须没有偏见。〔１５〕这些保障正是正当法律程序的精髓所在，并且被体现在《
行政处罚法》总则所规定的行政处罚程序的原则中：１．法定原则。没有法定依据或不遵守法定程序的，行政处罚无效（第３条）。２．公正、公开原则。对违法行为行政处罚的规定必须公布。未经公布的，不得作为行政处罚的依据（第４条）。３．听取对方意见原则。公民、法人或其他组织对行政机关给予的行政处罚享有申辩权、陈述权（第６条）。
作为上述基本精神的体现，行政程序法必须规定设立一系列具体的程序制度来规范行政权力的运行。〔１６〕笔者结合《
行政处罚法》的有关规定对重要的行政程序制度作一述略。
（一）简易程序和普通程序分离制度。行政程序设立之简繁，需要遵循一定的标准，这种标准应该是个人利益和国家利益的平衡。行政程序的功能不仅在于保障公民的权利，而且还在于提高行政效率。因此，行政程序的严格程序取决于行政行为影响到的相对方的权益和行政程序本身对社会公共利益的影响之间的关系。法律往往对不同的行政行为规定严格程度不同的行政程序。行政处罚种类繁多，它对相对方利益的影响很大，因此需要对这种权力的行使规定一个正式而严格的程序以保障相对方的切身利益。然而，其中一些较轻的处罚如警告、小额罚款等对当事人的利益影响甚小，而正式、严格的行政程序一般手续繁烦、费用较高，国家所付出的较之当事人受到保护的利益更大。因此，《
行政处罚法》规定了行政处罚简易程序：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人或其他组织处以一千元以下罚款或警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”（第
３３条）。此外，“行机关发现公民、法人或其他组织有依法应当给予行政处罚行为的，必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据；必要时，依照法律法规的规定可以进行检查”（第３６条），即为行政处罚的普通程序。两种程序的不同在于普通程序有着严格的调查、质证、抗辩、决定、送达等规定，而简易程序一般更为简便，可以“当场”作出决定。不过，简易程序的执法者也必须“出示执法证件、填写预定格示、编有号码的行政决定书。”
（二）听证制度。听证制度是现代行政程序法中最核心的制度。其中，美国依其
宪法中正当程序条款发展了较为完善的正式听证程序。建立正式听证程序的目的在于运用行政程序的特殊作用和价值保护相对方当事人的重大利益，因为听证能扩大相对方的行政参与权，收集各方面意见和建议便于行政决策切实可行，而且通过为当事人提供辩论、陈述自己观点的机会以避免行政机关偏听偏信武断地作出行政决定。重要的行政处罚涉及当事人的大额财产及其他重要权益，需要特别慎重对待。基于这种考虑，我国《
行政处罚法》确定了听证程序。〔１７〕立法者意图在普通程序基础上，对“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚”（第４２条）规定了更为严格、更近似于司法程序的程序性要求，以加强保护相对方权益的力度：事先告知当事人的听证权；组织并依法公开举行听证会；允许当事人申辩和质证；制作笔录；再依法作出处罚决定。当事人在听证程序中还依法享有得到通知权、申请回避权、委托代理人权利等（见第４１条）。听证程序的核心是抗辩，即当事人可以对于自己不利的证据提出异议并要求指控方加以证明，同时可以提出利于自己的证据。当事人通过这种参与、介入对行政行为的事实和理由加以论证，防止了行政专横和自由裁量权的恣意行使，保持了行政权力与相对人权利的平衡。行政处罚听证程序的建立，在我国行政程序法的观念和制度两方面都是一次飞跃。
（三）申辩和质证制度。行政主体的权力行为影响到相对方权益时，相对方当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人意见，对当事人提出的事实和理由、证据应当进行复核，当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关应当采纳，并不得因当事人申辩而加重处罚（第３２条）。*、申辩权利以外，行政处罚决定不能成立（第４１条）。这种陈述和申辩在听证程序里有着极为充分的体现，当事人可以“就调查人员提出的当事人违法的事实、证据以及行政处罚建议进行申辩和质证（第４２条）”。这些规定，一方面可以使行政主体在作出行政处罚决定时注意到以事实为根据，以法律为准绳，促使依法行政；二是允许当事人申辩、质证，可以澄清事实、避免失误、维护当事人合法权益；三是可以促进法治观念的形成。当事人在申辩质证过程中，可以增强维护主体权利的意识，受到生动的法制教育，有利于法治观念的培养。〔１８〕
（四）职能分离制度。职能分离有广狭两义。广义的职能分离指行政机关的不同工作因其性质的不同而必须由不同的部门或人员来完成，以避免因职能合并而导致的主观臆断或偏见。狭义的职能分离即典型的职能分离指行政机关在作出行政决定或举行审判式听证时，其机构和人员不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决和听证的公平。这种不相容的活动常指对案件的追诉的活动及对追诉事项进行事先调查的活动。追诉活动、追诉前的调查活动以及主持听证和裁决活动不能集中于一个人或机构。〔１９〕这种职能分离制度源自自然公正原则中的当事人不能为自己案件法官的原则，是英美普通法上的传统制度，其用意在于避免职能集中以致当事人不能得到公正对待的行政专制主义。然而，由于行政机关活动所需要的知识性、专业性、效率性，事无巨细一律实行职能分离原则不仅会导致行政机关失去活力、社会利益受到影响，而且事实上也无法做到。因此，这只能是行政程序法对重要行政行为的原则性要求。《
行政处罚法》吸取了这一制度的合理性，规定了二种职能分离制度：一是办案与决定处罚相分离。在普通程序中，规定由执法人员调查或检查、收集证据，而由行政机关负责人对调查结果进行审查并作出处罚决定，重大复杂的违法行为导致的行政处罚还应由行政机关负责人集体讨论决定（第３８条）。在听证程序中，要求“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”（第４２条）。二是罚款决定的机关与收缴罚款的机构相分离。罚款这一行政处罚具有特殊性，极易导致各种形式的腐败。因此该法规定，除个别情形以外，作出罚款决定的机关不得自行收缴罚款，由当事人在规定时间内到指定的银行交纳罚款。同时罚款必须全部上交国库，任何行政机关或个人都不得以任何形式私分截留（见第４６、４７、４８、４９、５０、５３条）。这样不仅可以防止这一领域内的腐败现象的发生，而且有利于行政管理的科学化、法治化。
