法律是如何“弄出来”的，我们立什么样的法？如何立法？对于法律向农村这个被边缘化的空间能否拓展？能否生根、开花异常重要和关键。因为“立法，即审慎地制定法律，已被恰如其分地描述为人类所有发明中隐含着最严峻后果的发明之一，其影响甚至比火的发现和弹药的发明还要深远……立法被人们操纵成一种威力巨大的工具。人们需要运用它来求善，可是人们尚未学会驾驭它使之产生巨大的恶”[2]。观我国法律出台的过程，有一些问题还值得检讨和评说。在我国，一些法律的制定与修改“官僚法”色彩太浓，属于“炉内灶”。“法藏官府，威严莫测”是几千年来中国官僚制度的固有作风，体现在法律的制定与修改过程中，往往更多的是取决和体现于该相关部门的意见与态度，其他“左邻右舍”机构的意见有时也能发挥一些作用，但是仅仅影响到法律的枝叶，却无法左右和改变该部法律的总体格局。显然，这种状况发展下去，制定和修改法律的权力变成了某些部门获取好处的资源和专利，依法办事就有可能变成了依法治民，难怪有学者提出要警惕“立法腐败”。法律不是契约的产物，而是某一部门“整您不商量”的闭门造车的结果，这样的法律成了“跷跷板”，方便了政府，却不利于百姓，这样的“法律下乡”必然不被领情或获得满意的效果。有人可能会说，中国当代生产力不发达，许多人都在为生计奔波，无暇顾及民主与权利问题，而且由于受经济条件的制约，老百姓的文化素质很差，所以在立法时应该更多倾听法学家的意见。当然，专家立法有一定的好处，其好处就在于专家能站在一个相对独立超脱的位置上，理性客观地思考法律，从今后的发展趋势看，专家在立法中的作用应得到加强。但是，我们也应该看到专家立法目前依然存在一些问题与不足，受专家自身的角色定位和生活阅历的制约，专家起草的法律往往书生气过重，多少带有些理想主义的成分，时有照搬国外法律法条现象的发生，与下层百姓的具体生活和实践脱节太大。
现象评说：2001年6月20日，国土资源部宣布：制订《
征用土地公告办法（草案）》时，将征求全民意见。国土资源部政策法规司负责人说“我们期待来自群众尤其是农民的声音，这一全过程监督中，没有任何‘禁区’，没有所谓‘统一宣传口径’，随时都可在报章上将意见公开。”法规司司长甘藏春认为，过去只注重对农民进行“守法教育”———你应如何如何，却往往忽视了农民真正关心什么害怕什么。而实际上，“现在农民上访，大都拿着《土地法》来，哪一条不依法办，我就告你。农民对土地立法的关心度、了解认知深度，甚至远比一些干部包括土地管理系统的干部都要高。”有关人士认为，此次《
征用土地公告办法（草案）》公开征求全民意见，是一次大胆尝试，是改“闭门立法”为“开门立法”，是从“立法为行政管理”转为“立法为保护群众利益”的方向性转变。此外，还有不少法律界人士评价，这是我国规章立法史上一个“变革的符号”，立法程序公开，正是一次普法良机。
笔者对这种做法极为赞赏。事实上，立法从根本上说是一种权利和利益的分配，法律是争吵和妥协的产物，在分配的过程中，如果没有公众最大程度的参与，这种分配本身很难说是公正的。我们不否认专家立法的作用，也承认全民的参与会增加成本、降低效率。但是，任何法律将规范对象排斥在立法之外的立法方式本身就是有危险的、不民主的，它会使法律成为专制的代名词。立法应该走群众路线，这是我国的一项优良传统，也就是所谓的“从群众中来，到群众中去，一切依靠群众，一切为了群众”，通过法律制定过程的民主参与和程序公正，增加法律的公正性、透明度和民主感，使得法律植根于肥沃的社会现实土壤之中，赋予了法律的可信性和适用的生命力。
为了保证法律在实施中的生命力，在制定国家法时，必须考虑我国薄弱的法治传统，充分注意国家法是否与民众的习惯心理和行为合拍。我们看到，中国法律制度的演进更多地不是从自下而上的习惯中和社会演进中生成，而是从上而下地制定颁布，实行的是一条“政府推进型”的法治道路或“规划的社会变迁”道路，如果我们把政府看成供应商，提供法律供给，而民众好比消费者，消费法律，这样会产生三类情形：第一类是有供给无需求，这是法律的“虚假繁荣”，导致法律无用；第二类是有需求无供给，这是法律不到位，法律失职；第三类是有供给有需求，但没有市场，这就是供给和需求之间有梗塞和路径不畅。这三种情况都可能造成国家法不被人们习惯。可见法律要被人们习惯，国家法要在农村取得实效，关键还得看这个法律是否对路，是否是民众需要的，以及人们是否有能力和条件来消费这种“产品”。所以，在制定国家法时，应立足于本土的传统之上，其所代表的应是中国百姓所熟悉的一套知识和规则，在很多情况下，民众规避乃至违反国家法律有可能就是这些法律与中国社会生活脱节太大，是很难满足当事人要求的不合格的“伪劣产品”。笔者赞同苏力先生的看法“国家法律有国家强制力的支持，似乎容易得以有效贯彻；其实，真正能得到有效贯彻执行的法律，恰恰是那些与通行的习惯惯例相一致或相近的规定”[3]现在我国正由人治转向法治，由计划经济转向市场经济，在社会的转型期，人们呼唤法制的健全和完备，寄托于国家制定更多的法律来调控社会，这是进步的表现。但应该看到，传统体制和观念根深蒂固，运作已久，决不会一触即亡，新中国的建立只是完成了制度层面的革命，但却没有相应地完成思想观念的彻底更新。民众接受、认同法律还有一段磨合的过程，“欲速则不达”，指望立即制定更多的法律来规范社会，可能适得其反。法律的制定必须考虑民众的消化、接纳能力，否则制定这样的法律也会形同虚设。所谓“不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡”[4] “明智的创制者也并不从制定良好的法律本身着手，而是要事先考察一下，他要为之而立法的那些人民是否适于接受那些法律”[5]
