第四个与之相关的一般原则是“污染者负担原则”。这个原则“要求引起污染及相应费用的人负担治理污染的费用。”[87] 但是这个原则一般更多的是用在国内法上,在国际法层面未获得广泛的支持,比如里约宣言第16条就将“可能归因于国家的义务限制在了一定程度内。一些国家(其中包括发达国家与发展中国家)认为‘污染者负担原则’可以应用于国内法而不能控制国际层面上国家间的关系和责任。”[88] 目前,在经合组织成员国间和欧盟成员国间对于国家间的“污染者负担原则”达成了一定共识,[89] 但在整个国际实践中,国家间是否适用这一原则尚无定见。实际上,如果这个原则能在整个国际环境法领域的实践中为大多数国家接受并作为国际赔偿责任的基础,那么严格赔偿责任也将随之成为公认的国际环境法的习惯法或原则,从而解决关于国际赔偿责任的责任基础的争论。那样,即使没有专门缔结关于某领域的严格赔偿责任的条约或议定书,国家承担的国际赔偿责任也将是严格责任,这会促使环境损害及时得到赔偿和纠治,并促进国家在从事或控制危险废物越境转移等高度危险的活动时更加小心谨慎。
除了上述四个国际环境法的一般原则外,尚有一条古老的法律原则与非缔约国从事废物越境转移应承担的国际责任相关联。这一国际法原则来源于古罗马法谚“使用自己的财产不应损及他人的财产”(sic utere tuo,et alienum non Laedas)。在现代各国的民法中大多承认的“权利不得滥用”义务即源于此,而且这个原则也因被用作特雷尔冶炼厂仲裁案裁决的法理基础而渐渐进入国际法领域并体现于一系列条约规定和司法实践中。[90] 《巴塞尔公约》的非缔约国进行废物转移当然不为国际法所禁止,但一旦给他国带来损害,则可能是“权利滥用”,并违背这条法律原则,从而导致该国承担国际责任。
从上面的分析中可以看出,根据国际习惯法、国际环境法一般原则及一般法律原则,《巴塞尔公约》非缔约国在出口并转移废物时负有不损害别国的环境的义务,一旦违背国际义务或在进行和控制废物越境转移时有过错,则应该承担相应的国际责任。
首先,当非缔约国不对废物出口以法律手段或行政手段加以适当的监管约束时,该国应被判定为违反国际义务,构成国际不当行为,应承担国家责任。这里适当的监管约束,应当参照《巴塞尔公约》的标准,因为《巴塞尔公约》是迄今唯一为多数国家接受的控制废物越境转移和处置的国际公约,其所设立的标准有国际最低标准之义,只有基本平行或高于这些标准,才能被国际社会认为在管理废物越境转移方面尽到了合理注意义务。美国作为《巴塞尔公约》的非缔约国,其国内法RCRA中对于危险废物出口的监管规定了事先通知批准程序、最初出口者的再进口责任等,可说是达到了国际义务对之的要求,[91]但是对于技术上的非危险废物如焚化残余物、住家废物等RCRA并不适用。[92]这就使得美国对于《巴塞尔公约》项下的“其他废物”越境转移的监管难以符合不损害其他国家环境的义务要求。一旦这类废物出口引起进口国或过境国的环境损害,美国应该负国家责任,应采取恢复原状、赔偿等形式承担这一国家责任。
其次,当环境损害是由非缔约国内的法人或自然人非法越境转移废物引起的时,该国应区别情况承担国家责任或国际赔偿责任。
如果,这种废物非法越境转移是该非缔约国纵容或唆使的结果,那么个人或团体的行为应可归因于国家,该国显然违背国际义务,构成国际不当行为甚至国际罪行,[93] 应当立即停止纵容和唆使,赔偿受害国损失并保证不再重犯等。
如果,废物非法越境转移并非由该非缔约国纵容或唆使,而是由于该国出口监管机关或人员未能及时发现、制止并惩治非法出口而造成,那么该国应承担一定的国际赔偿责任。“国际法院在关于纳米比亚问题的咨询意见中指出:‘国家的实际控制是国家对受影响国承担赔偿责任的基础’。”[94] 国家对私人跨国活动能够采取有效的管制措施的,则这种活动可归因于国家。在废物越境转移方面,多数国家实行许可证制度,国家应该能实际控制废物的出口,如果有关机关和人员克尽职守是能够防止废物的非法越境转移的。所以,废物非法越境转移的发生证明了国家在废物出口控制上的过错。根据国际社会现在对国际赔偿责任的认识,国际赔偿责任在无条约特别规定时仍以行为的过错为基础,非缔约国在控制废物出口行为上的过错便导致,在非法越境转移的废物给其他国家或国际公共领域造成环境损害时,该国须承担退运、赔偿损失等国际赔偿责任。最近的一例是2000年5月,一批伪装成废纸的美国生活垃圾被广东黄埔新港海关查获,现已成功退运回美国。[95]
最后,当非缔约国向缔约国进行完全合法的废物越境转移却导致进口国或过境国的环境损害时,目前的国际环境法尚不能使非缔约国承担严格的国际赔偿责任,同时非缔约国也不承担国家责任。如本文第二部分所述,对于国家赔偿责任的责任基础,虽然在外层空间及民用核领域有一些国家承担严格赔偿责任的国际实践,但多以条约义务作为基础和前提,所以这些国际实践并不足以确立以严格责任作为其责任基础的一般原则。当此情形下,非缔约国并无义务赔偿其他国家的环境损害,也即受害国难以要求该非缔约国承担国际赔偿责任。然而,受害国及其境内的受害者亦非完全无能为力,或许可以根据国际私法获得民事上的赔偿,但这往往要受很多因素的影响也难免旷日持久耗费过巨,这已超出了本文讨论的范围,故在此不赘。[96] 至于国家责任,因为该国已采取了合理手段(符合国际标准的立法和严格的行政执法监管),尽到了注意义务,不能说该国违背国际义务,故而不承担国家责任。
综上所述,国际环境法通过国际习惯法和一般原则的形式对《巴塞尔公约》非缔约国亦赋予“避免其管辖或控制下的活动对他国造成环境损害”的国际义务,当非缔约国在监管废物越境转移时有过错而导致非法越境转移时,如果造成国家或国际公共领域环境损害则应该承担国际赔偿责任;而当合法越境转移的废物造成环境损害时,目前国际环境法上非缔约国不承担国际责任。
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