《巴塞尔公约》项下废物越境转移引起的国际责任
陈缜
【全文】
[内容提要] 废物越境转移引起其他国家或国际公共领域的环境损害，自80年代以来一直是国际环境领域的严重问题。越境转移危险废物和其他废物将导致国际责任的产生。国际责任可以分为国家责任和国际赔偿责任，二者有区别又相联系，与废物越境转移问题相连，则由《巴塞尔公约》设定缔约国的各项国际义务，再由一般国际法和99年责任和赔偿问题议定书分别确定造成损害时的国家责任和国际赔偿责任。对于非缔约国，则由国际习惯法和国际环境法的一般原则衍生出非缔约国的义务以及与此相关的国家责任和国际赔偿责任。
危险废物和其他废物的越境转移引发的国际责任问题，最先引起国际注意是在80年代非洲等地的发展中国家被当作废物倾泄地时。[1] 其后，在国际社会的关注下，巴塞尔公约、巴马科公约、洛美公约等关于废物越境转移的国际性或地区性条约得以缔结生效，但是废物越境转移引起越境环境损害的情况仍未禁绝，甚至有愈演愈烈之势。仅就我国来说，1996年北京平谷、南京、新疆、天津等地就多次发生“洋垃圾”事件[2]，而其后几年，广东、新疆、浙江、上海等地仍时有“洋垃圾”非法进口的情况，2000年，仅乌鲁木齐海关就退运了“洋垃圾”11080吨,上海口岸也发现了278吨不合国家标准的废物。[3] 可见，废物越境转移仍是造成环境问题的重要因素。
欲解决废物越境转移引起的环境损害问题，首先需要明确国际法的主要主体——国家在这一问题上应承担的义务和责任。责任明确方能促使国家履行国际义务，采取法律及行政手段监管废物转移并使环境损害得到及时有效的赔偿。本文即根据国际法委员会的编纂和报告将国际责任分为国家责任和国际赔偿责任，针对废物越境转移的不同情况，分别加以讨论，对国际环境法这一领域的国际责任问题作初步探讨。
一、《巴塞尔公约》概况
80年代中期，大量发达国家的废弃物越境转移到发展中国家。发展中国家由于技术落后和国家行政法律体制不健全等原因，往往难以妥善处置这些运送到本国的废弃物，尤其是危险废物，从而给国民的生命财产安全和本国生态环境带来了巨大的损害或危险。[4] 同时，由于绿色和平组织等非政府组织和各国国民对这一问题的关注[5]，“向发展中国家进行的废弃物转移使发达国家越来越陷入政治、经济和道义的进退两难之境。”[6] 国际上渐渐发展出一些关于危险废物国际运输的一般规则。这首先应当提及联合国环境规划署1987年6月17日通过的关于危险废物的指南性文件（开罗指南），文件“承认不同国家存在差异，要求建立一个行动框架，旨在对危险废物进行有效管理。”[7] 其次是经济合作与发展组织理事会的一系列决议和1985年3月26-27日的该组织成员国关于危险废物的跨界转移方面的国际会议。[8] 1989年第44届联大上，联合国秘书长发表《有毒和危险产品和废物的流动：秘书长对联合国大会的报告》，指出控制有毒和危险产品和废物的非法流动的必要性，促进了控制废物的转移的条约在全球层面的较大发展。[9] 在这些基础之上，1989年联合国环境规划署主持制定了《关于危险废物越境转移和处置的巴塞尔公约》（简称《巴塞尔公约》），为危险废物和其他废物的越境转移制定了法律框架。
《巴塞尔公约》的宗旨是“采取严格的措施来保护人类健康和环境，使其免受危险废物和其他废物的产生和管理可能造成的不利影响。”[10] 《巴塞尔公约》首先对“废物”作了定义和区分，公约第2条第2款规定：“废物是指处置或打算予以处置或按照国家法律规定必须加以处置的物质或物品。”公约第1条第1、2款划分了“危险废物”和“其它废物”。这种划分具体载明于附件之中。而该条第3款则排除了公约对于“由于具有放射性而由专门适用于放射性物质的国际管制制度包括国际文书管辖的废物”的管辖，但是这一款仍需进行解释，“某些种类的放射性废物可能包括在《巴塞尔公约》内。”[11]其后，公约设置了一些一般义务，如各缔约国应采取措施，保证国内生产的危险废物和其他废物减至最低限度（第4条第2款（a））；应使转移的危险废物以对环境无害的方式进行处置（第4条第2款（b））；确保废物越境转移只在公约规定的情况下才予以许可（第4条第9款）；不许可将危险废物和其他废物转移到南纬60度以南地区（第4条第6款）等等。但是，这些义务并未绝对化，常常要考虑社会、技术、经济等因素的影响，可能在某些情形下被削弱或修改。[12] 而后，公约对于废物越境转移作了具体规定。“事先知情同意”程序是这些规定的核心，对涉及废物转移的当事人分别规定有关义务（第6条），而义务的设置正是责任和赔偿机制建立的基础。公约对于非法运输作了定义和处理（第9条），并规定了出口国的再进口责任（第8条）。此外，公约就国际合作、情报互换、财务机制、责任机制等作了一定的安排，设定了缔约国会议和秘书处的职责。1995年《巴塞尔公约》修正案由缔约国会议第三次会议在日内瓦通过，该修正案向禁止危险废物和其他废物的越境转移更向前迈进了一步。
1999年，缔约国会议第五次会议通过了《危险废物越境转移及其处置所造成损害的责任和赔偿问题议定书》（简称99责任和赔偿问题议定书）。议定书的目标是“建立一套综合赔偿制度，迅速充分赔偿因危险废物和其他废物越境转移及其处置包括此类废物的非法运输所造成的损害”（议定书第1条），具体解决了《巴塞尔公约》项下废物越境转移和处置过程中的环境损害的国际赔偿责任问题，是根据《巴塞尔公约》第12条“关于责任问题的协商”而对公约进行的补充和发展。目前有十三个缔约国批准了议定书[13]，议定书尚未生效。[14]
