从反腐败的角度来说,第三届国际反贪污大会亦把“反贪机构的独立性”作为反贪污工作成功的首要因素;确保其免受政府的干预,被认为是问题的关键所在 。行政监察独立性的提高,相应扩大其监察职权,可提高反腐败的效能。
我国大部分国家机关及其领导人是通过权力机关任命的方式产生,实行首长负责制,主要应对任命他的机关负责。因此,为保证其权力的行使仍忠实于人民的利益,体现人民的意志,特别是在他们损害人民的利益时,能够及时地纠举,一个能独立于其行使监察、纠举之权的机构更极为必须。
(二)立法建议
1、 提高行政监察地位
我国为集体本位的人民民主专政国家,故不具备实行需赋予个人以极大监督权力的监察长制度的现实性。我国的特邀监察员制度实际上是党的政策工具 。在人民代表大会制的制度背景下,最优的作法自然是:将行政监察机关从目前的行政系统中划出来单独设置,名称改为国家监察院,直接向各级人民代表大会负责,使监察机关同审判机关,检查机关具有一致的法律地位,与各级行政机关的法律地位并列。如此,一方面可以更充分地体现监察的民意性,另一方面使监察机关具备独立的法律地位,以改变目前监察机关地位不高,监察权行使的被动局面。
也有论者主张:“实施独立的行政监察制度,应该在各级人民代表大会常务委员会内部设立一个向其负责,并由人大或人大常委会选任领导人员的专门机构。”
但在目前不可能对国家机关构成体系进行太大变动的情况下,次优且比较现实的选择是:将现行行政监察机关实行的双重领导体制改为垂直领导体制,监察机关直接对国务院总理负责,以求改变现行行政监察机关难以对同级政府实行有效监督的疲软状态。
从《
宪法》角度来看,其对行政监察法律地位的规定应考虑以下几点:1、体现监察机关的相对独立性,权威性。2、垂直领导体制3、同审计机关的法律地位相协调。增加:其在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使职权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。地方各级监察机构仅对其上一级负责。
从具体人、事、财权来看,笔者认为:监察机关的主要领导成员,应由同级人民代表大会选举并上报上一级监察机关提请该级人民代表大会批准后任命,以此摆脱政府从人事上的掣肘。而且,监察员民选,则人民乐于亲近,更为信任,以便代表人民有效的监督政府,纠弹官吏,改变目前监察机关远离民众的状况。监察员由监察长任命,但选拔、任命的条件须经国务院总理批准。监察人员不属公务员系统,享受一定的言论豁免。
在监察员的政策设计上,不妨借鉴唐时的思路。其时的特点是:监察官官微、选重、权尊。官微则任官者年轻、少顾虑,如此,锐气与胆气尚存;选重则监察官必从优秀人才中选出,一任御史,如登龙门;权尊则便于行事,使任何一位官吏都不敢小觑其之职权行使 。
监察机关的经费支出应由人民代表大会审议后列入财政预算。
2、 相应扩大行政监察机关职权。
从五十年代到现在,我国监察机关所拥有的职权有一个演变过程。建国初国家赋予监察机关检查权、调查权、建议权。1986年恢复设立的监察机关除保留三项职权外增加了行政处分权。根据《监察法》24条“违反行政纪律,依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除行政处分的;”监察机关可以作出监察决定。
有论者认为,“在一定时期,国家赋予监察机关一项新的职责和任务,原有的权力、手段难以保证其实现时,就有必要同时赋予监察机关完成该项任务的新的权力、手段,这应是监察机关权力、手段配置的一般原则。……以这一原则来衡量、考察现行监察机关的权力、手段,应该说职权基本相称。”
此说殊为不当。监察机关所拥有的手段、权力不应是后发性的,否则,只会造成监察的滞后与没有效率;且依其原则,无法解释纪检机关为何又拥有更大的权力、更多的手段。对这个问题,应从现行制度的运行实效来分析。在本文,不可能作详尽的实证考察,但从近几年我国腐败之风愈演愈烈(从案发数量和涉案官员的层级可见)的情况来看,监察机关所拥有的职权与需要极不相称。从世界上一些国家的情况来看,其监察机关所拥有的权力都比较大。例如现在瑞典法律规定,监察专员有权受理一切控告国家机关,企事业单位及其工作人员的申诉案件,并有权进行调查、视察、批评、建议、直至提起公诉。前苏联的各级人民监察委员会对犯有错误的公职人员有权解除其职务。再从香港特别行政区的情况来看,香港地方法律授予廉政专员和廉署调查员较大的权力,比如调查员可以无需拒捕令而拘捕受嫌疑者进行审问;要求受嫌疑者提出宣誓书和书面供词,列举其财产、开支、负债数字及已调离香港的任何款项财物;检查受嫌疑者的银行户口及保险箱等等。相比之下,我国行政监察机关所拥有的职权太少。故而,可从“弹惩一体” 的思想出发,扩大监察机关的权力,强化监察手段。