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论行政监察的独立性

  为保障监察委员职司风宪、纠弹之权,其“宪法”101条规定:“监察委员在院内所为之言论以表决,对院外不负责任。”102条:“监察委员,除现行犯外,非经监察院许可,不得逮捕或拘禁。”
  行使监察权时,在内,监察委员对于公务人员认为有违法或失职之为,即可向监察院提交弹劾案;对外,则以监察院的名义,作为一个整体行使弹劾权、同意权等。 
  综上,可以概括出两种模式:
  第一:监察员本身作为一种机构而独立
  第二:监察员作为机构的一份子,属于但不依附,享有独立的地位。
  在我国,国家监察部及其下属厅、局,乃是从干部监督系统发展而来,作为国家行政机关内部的监督机构,本身已不独立,更遑论监察员的独立。作为国家公务员体系的一个部分,其任免、保障皆依据公务员的有关规定。
  5、监察员应否超出政党
  这个问题在现实层面没有讨论的必要,但从应然的角度,作为监察员独立的一个重要方面,仍可一探。有论者认为:“政党是维护国家和人民的利益的,决不是维护一派和个人的利益”,党的监督是最有效的监督。但是,政党对其党员的控制,无论强弱,总会使监察员受其所属政党之左右,所以,政党之活动必影响监察权之行使。在我国,行政官员多为党的干部,而监察人员亦是党的干部,都必须隶属于党的组织,则监察之通声连气极为容易。即便监察机构拥有宪法上的独立地位,但为贯彻党的政策,亦可变通了。
  从长远来说,作为国家制度体系的一部分,行政监察官员应超脱政党,要知并非民主政府之任何机构均应为政党所控制,亦非民主政府之任何部门均无法排除政党活动于其外。若任命时为党员,被任命之后必须宣布退出政党以使其真正独立的行使监察权,并求提高监察活动的效率。
  (三)小结
   监察制度之可贵,全在于监察者能独立行使职权。台湾的监察委员虽享有一定的保障权利,但从其本质来说,仍未脱集体概念的束缚。美国的监察长较之于欧洲国家的议会监察专员似乎独立性为低,但其之独立检察官制度实与Ombudsman System有相类之处,两种制度一监效能,一监廉政,相得益彰,仍是有赖于权力行使者的独立。从世界范围来看,自英国设监察长制度以来,许多国家,尤其原附属国,如加拿大、澳大利亚、印度等均在研究设立监察长制度,以求监察机关独立行使职权,维护人民权益。即便在监察设于行政系统内部的日本,盐野宏教授亦从依法行政的原理出发,提出:“依法律行政原理即使在实体法上确立,也需要有为之保障的手段……从充实行政救济的角度来看,行政监察员制度的建立、完善以及导入也成为课题。” 
  各国制度之具体或有不同,但原则无异,都应具有:
  第一:监察长具有监察权,或由于国民申诉,或基于主动,对行政机关、官员加以监察;
  第二:监察权始于调查,终于干涉;
  第三:最重要的是:不论监察长如何产生,均得独立行使职权。
  四:提升我国行政监察独立品格的建议
  (一)我国应提高行政监察的独立性
  龚祥瑞认为“监督机制要充分发挥作用,取决于许多因素,国外的成功经验表明,一个是监督、监察机关的独立性。必须从体制到实际操作都保证监督机关独立行使监督权、监察权,而不受行政、团体和个人不公正的干涉。” 
  随着社会的发展,行政权愈益扩张,违法不当之行政措施,亦随之增多。正如公法学者Prof.W.A.Robson所说:“行政权力愈大,保障人民制止权力滥用之需要,亦愈迫切……权力愈大,监督应愈严。” 故而,监察机关独立行使职权,以制裁不法官吏,维护人民权益,为世界各国政治发展的共同趋势。
  从我国的实情来看,在现实中,对于行政人员的违法行为,一般最终都能得到处理。但是,对于那些属于一般不法行为或属于行政自由裁量范围的行为的申诉和上访,由于监察机关不具备独立地位,难以得到普通民众的信任,故大都涌到各级党的纪律检查部门和各级政府的信访部门。作为政党的纪律检查部门,直接介入行政机关的事务,从本质上,与法不合。而政府信访部门却不是有权机构。如此,常影响公民宪法权利的实现。使得受行政官员伤害的公民难有救济之道 。因此,提高行政监察的独立性是保障公民宪法权利实现的重要途径。 


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