论行政监察的独立性
吴菁霞
【全文】
引论：本文从我国目前行政监察缺乏独立性的现状着眼，试图探究其后的思想渊源，并结合其他国家、地区和中国古代的制度，从行政监察机构的独立与监察员的独立两个层面展开分析，得出我国应该加强行政监察独立性的结论，并提出相应的立法建议。
我国自黄帝时“置左右大监，监于万国”1 ，即有监察之设。历千年之世，行至今日社会主义的中国，依然有其不可或缺的作用。盖在于行政与人性皆有其之共性，“担任公职，享有公共职权的人，其岗位职责往往与他的邪念和私人利益发生冲突。由于权力的腐蚀性和侵略性，公职人员利用其所任公职或特权谋取私利等腐败行为乃势所必然”2 ，故而，对行政之监察亦为“势所必然”。然，行政监察应具有何种程度的独立却非为一个必然确定的问题。各国因其具体情况的不同，所采制度殊异。
一、我国行政监察独立性的现状
（一）从现行有关法律的规定来考察
1、从
宪法规定的角度
我国宪法第八十九条规定：“国务院行使下列职权： ……（八）领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”；
又于第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的……监察……等行政工作。”
从条文本身来看，其未对监察机关的设立、领导体制及其依法独立行使监察权作出规定；只是将“监察”作为各级人民政府的职责之一，明确国务院领导和管理全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作。
因此，作为国家行政机关内部监督的重要形式，行政监察并不具有与审计机关相同的
宪法地位。这使得行政监察机关设立后，其拥有的职能在观念与实践中皆被自然削弱。
2、从《
行政监察法》的角度
我国第八届全国人大常务委员会第二十五次会议于1997年5月9日通过了《
行政监察法》，于公布之日起施行。其第二条规定道：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关”，第三条：“监察机关依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人干涉”，没有明确使用“独立行使” 的字句。
第七条：“县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级人民政府负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。”依此，可形成下图结构：
上级人民政府
上级监察机关
本级人民政府
本级监察机关
从中可以看出，监察机关是隶属于政府系统中的一个子系统，“是本级人民政府行使监察职能的专门机构。”3 其不可能摆脱人民政府的影响进行真正意义上的独立监督，尚不具备审计机关所拥有的独立行使监督权的地位。
（二）从现行监察制度的实际运行来考察
1、双重领导体制对行政监察的掣肘
依《
行政监察法》我国的行政监察实行的乃是双重领导体制。实践表明，此种双重领导体制极大地影响了行政监察机关发挥其监督职能。从监察机关的角度，在双重领导体制下，上级监察机关在人、财、物各具体权力的行使上，实受掣肘（如上图所示），无法真正对下级监察机关实行实质性的领导。另一方面，监察机关作为各级政府的子系统，始终不可能形成独立的地位，极易受到各种“横向”干扰，如受到人事、财政等职能部门的牵制，甚至有时不得不屈从于其他外部压力。由此，监察机关对本级人民政府的依赖与亲近远甚于其上级监察机关，故人际脉络千丝万缕，一事发而动辖区全局，而其人、财、物又仰赖政府鼻息，独立之监察职能从何而行？
从同级政府的角度，因实行双重领导体制，使得其主要领导能够直接或间接干预监察机关工作，当出现地方政策与国家法纪冲突时，一些地方政府领导或为本地利益，或为保政绩，总能介入监察机关的工作，为违法违纪者“保驾护航”。
