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因此，在效率与公正两个基本价值间寻求平衡，仅仅是行政程序立法的出发点，行政过程总是表现为具体的管理过程。在行政程序法的现实运行中，公正与效率之间的相互制约而引起的矛盾乃至冲突，在一定程度上和一定范围内又是客观存在的。当公正与效率之间发生矛盾乃至冲突时，以何者为先呢？当今世界的行政程序法在价值取向上大致分为两种：公平优先、效率优先。王锡锌先生认为我国行政程序法应采取“公平与效率兼顾”。
然而问题在于怎样理解“平衡兼顾”。王先生认为“行政过程中效率与公正的平衡，即是程序参加者所追求利益最大化状态：行政过程既是有效率的，又是公正的”。这种理想状态确实可能，但它存在的条件十分苛刻，因而是极少见的现象。在立法和法律实施中，我们必须从原则上确定何者优先。这样做不仅切合实际，具有可操作性，而且不影响可能的均衡状态的实现。相反，如果把极少见的理想状态作为原则，就会经常使人陷入需要论证何者优先的困境之中。
笔者认为：行政程序法应当以“公平优先，兼顾效率”为价值取向，理由如下：首先，公正是法律的最高价值，“法律正是仰仗其强制性成为实现社会正义的最有力手段，公正提高了法律的普遍性程度，推动了法律平等的实现，推动控权法律的产生和完善，从而推动了法律的进化和发展”[15]。正如罗尔斯所说：“正义是社会制度的首要价值，正象真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简明，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正；同样某些法律和制度，不管它们如何有效率和条理，只要他们不正义，就必须加以改造或废除。”[16]其次，政府干预的价值目标从更本上说是为了实现公平，强调效率是基于行政权扩大这一事实，是为了使政府干预不致沦为社会发展的阻力。从这个意义上说，在行政程序法上公平本来就先于效率。再次，从程序的价值来看，公正内含效率的精神。“迟来的正义并非正义”在程序的价值取向上以公正优先兼顾效率，作为法律呈现的行政程序放法也应当如此。
行政程序法的目标模式
行政程序法的目标模式是指“一国行政程序法因理想效果设计而确定的主要立法目的及其整合规则，以及由此呈现出来的总体风格和特征，是行政程序法价值取向或价值模式的法律化”[17]；简言之，即“一个国家（或地区）制定行政程序法所要达到的理想目标，以及由这一理想目标所决定的行政程序法体系。”[18]由于各国行政程序法的价值取向及各国所处的社会历史背景、社会现实、法律传统的不同，形成了行政程序立法不同的目标模式，主要有公正模式和效率模式。我国的行政程序立法采用公正模式还是效率模式或是另辟蹊径，对我国行政程序立法将产生重大影响。
两种目标模式的比较研究
所谓公正模式，就是通过一系列监控行政权行使的制度来防止和控制行政权的滥用，从而达到保障相对人合法权益的目的，在此基础上设定行政程序法，并形成相应的程序体系。所以这种模式又称为权利模式。这种模式下的行政程序法的基本特征是开放性、民主性和严密性。
所谓效率模式，就是以促进和提高行政效率为宗旨，侧重于通过行政程序促使行政机关合理高效地进行行政管理活动，在此基础上设计行政程序法，并形成相应的程序体系。这种模式正气行政程序法注重行政过程简化易行，在程序中留有较大的自由裁量空间，科学性、合理性、强操作性是其主要特征。
考察世界各国行政程序法的立法模式，不难从中发现某些规律：
第一、从西方国家行政程序立法目标模式的发展变化看，它经历了从效率为主到公正为主的发展过程，这一过程恰恰与现代市场经济的发展过程相吻合。[19]自1889年西班牙颁了世界上第一部行政程序法典，从而标志着人类法律史上专门行政程序法的开始。到本世纪初，再到第二次世界大战后，西方国家先后出现了两次行政程序立法的高潮。在本世纪20年代出现的第一次设法中，各国行政程序立法在目标模式上多以提高行政效率为宗旨，对行政权的监控和对相对人权益的保护并不突出。在以1946年美国《联邦行政程序法》为契机的第二次设法中，各国行政程序立法的目标模式上明显地转向了以监控行政权、防止行政权扩张，保障相对人合法权益为宗旨。考察西方国家行政程序立法的历史及其发展趋势不难发现，其立法在目标模式从效率优先到权利为重，恰恰是与现代市场经济向纵深发展的方向是一致的。这并非历史的偶然，而是现代市场经济以及基于其上的现代社会民主政治发展的必然要求。市场经济要求政府能向着“小政府大社会”“小政府大服务”的目标转变。这种转变要求行政权与市场主体在权利和义务的关系上按照市场经济的原则进行重新配置。这种重新配置既有实体方面的，也有程序方面的。在程序上的转变主要是变原来权力行使的单方面性、非规范性为基于公开、公正基础上的权力行使的民主性、公正性、规范性。
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