国有企业职工因实行此种低工资高福利制度，职工的工资收入与应得收入之间有一定差距，即工资收入低于应得收入。两者之间的差额一部分用于建立企业的劳动保险和福利制度，另一部分通过利税上缴给财政，又转化为国家的资本投入，建立新的工厂。这一部分被称为职工的超额贡献。其实质是职工的劳动力折旧费被国家支配了。如果企业正常运营，再此制度下企业将负责职工的医疗保险以及退休工资，但当企业破产时，职工的这些权利将无法得到保障。因此 企业必须在破产前对职工的保障问题做出安排。破产法便承担起了职工安置的任务。
将职工安置作为国企破产首要问题的另一个重要原因是国家对社会稳定的考虑。任何法律制度 都要面对社会的现实情况。在国家经济转轨时期，在新旧制度衔接的过程中，总有一部分人被迫承担社会变革的成本。在国企改革、国企破产的过程中也是如此。这个成本是由国家社会和职工共同承担的，但在其过程中，职工作为弱势群体，对成本的承担最为引人瞩目。稳定一直是我国政治生活着力强调的大局，从中央到地方对稳定的关注体现在国企破产中，造成了国企破产的两个特点：国企破产的数量少；职工安置在破产程序中的优先性。
（三）对债权人权益的漠视
在破产已不可避免时，破产法面临着在利害关系人之间公平分配损失的问题。对职工安置的优先性的强调直接导致了对债权人权益的漠视。这种漠视主要体现在以下几个方面：
⒈ 担保权益难以保障 。
担保权益难于实现主要表现在以下两个方面：一是国家文件对职工安置费和担保权益实现的清偿顺位的规定。1996年国务院492号文件规定：已被抵押的国有土地使用权仍可以用于支付企业职工下岗安置费。而对于大多数国有企业来说土地使用权上设定的担保权益是他们唯一可以实现权益。土地使用权变现后在支付了职工安置费后往往所剩无几。因此，这一规定常常使有担保的债权人沦为事实上的无担保债权人。二是大量担保权被认定为无效。在1995年《
担保法》出台以前设定的担保常因不符合法律规定被认定为无效。另外，由于地方保护主义的存在，债务人所在地法院也倾向于认定担保权无效。同时，仍是由于地方保护主义，法院也不愿执行担保权益。
对担保权给予保护的最大意义在于对信用制度的维护。担保的意义不在于实现债权，而在于对债权实现提供保障。因此，它成为信用制度的一个支撑。而信用制度是市场经济的基础。要维护市场条件下经济的运行，法律就必须对担保权给予保障。
