《
中外合作经营企业法》和《实施细则》规定相对简单，对合作者限制不多，在不违反禁止性规定的情况下，合作双方可以在合同中做任何规定。这就为合作双方的合作合同结构设计安排留下很大空间。基础设施项目融资投资额大，投资周期长，项目收益不确定性较大，涉及面广，结构复杂，需要大量的有关风险负担、税收结构、资产抵押等一系列技术性工作，法律文件比一般公司融资往往要多几倍，需要几十个甚至上百个才能满足要求。因此应用中外合作经营形式于设计基础设施项目融资的投资结构颇为合适。基础设施项目可以根据我国
的社会政治经济结构、投资环境、法律和税务对本项目的影响以及项目所属的产业部门的发展趋势，按照该项目的特征，发展战略、利益追求、融资方式、资金来源以及成本结构、投资费用等条件，通过反复设计、分析、比较和谈判，在法律规定允许的范围和灵活地带内，
形成一个能够最大程度满足项目要求的投资结构。深圳、联通、南岭三个项目，就是由于中外合作经营形式的采用，才得以或创造性地突破融资当时中国法律政策对外资进入的禁止或限制，以及不明朗因素的限制；或设计出与该项目相适应的有限追索结构，从而成功地从国际金融市场上引进资金。
制度创新
因尚未完全与国际接轨，没有开放、明朗的外资准入的法律政策和完善的项目融资法规而在我国开展项目融资障碍颇多，法律风险较高。对于迫切需要国外巨额资金的基础设施部门，往往关涉国家主权和经济安全，不对外资开放或限制开放，在项目引进外资必然遭遇产业的外资禁入问题，例如通信产业的联通项目外商参与电信经营禁止；或产业外资准入政策不明朗引起的风险问题，例如事实上BOT模式电力行业的深圳项目。[7] 对外资的需求与产业政策形成矛盾。产业政策的开放和明朗不是一时半刻能解决的问题，如果等待，只能丧失融资的时机。因此为满足我国目前基础设施产业发展引进外资的迫切需求，可以的途径是在现有法律政策的框架下，不违反禁止性规定的情况下，利用现有规定的灵活之处设计出符合我国基础设施建设需要和外国投资者利益追求的融资模式。联通项目和深圳项目就是利用中外合作经营的灵活之处，设计出规避禁止性规定和事实上的BOT模式的融资模式，从而成功地实现融资。
一、 外资禁入的规避
中国联通成立后，面临着网络建设资金严重不足的问题，以其当时的股本规模的股本规模无法采用负债经营模式，所以，大规模递引进外资成为中国联通生存和发展的关键。但根据电信产业的法律政策规定，禁止外资经营或参与经营。[8]因此中国联通无法采用国际直接投资的方式扩大股本，在这种情况下，中国联通设计出一种既非股权融资又非债权融资的特殊融资模式。这种融资模式是指由中国联通股东（或经中国联通认可的各级地方政府下属企业）作为中方投资者与境外电信公司或投资公司设立中外合作（合资）企业，向国际银团贷款为网络建设提供资金，以及建设网络和管理的顾问服务，并由其与中国联通签订项目合作合同，双方在一定的区域内联合投资通信网络，由中国联通负责建设，建成后，由中国联通经营，双方按约定的一定比例分享现金流（包括折旧费、入网费和利润）。
