构筑适应社会主义市场经济体制-法搜-中国法律信息搜索网

　　“一定区域”，我们认为以村一级为宜，即集体土地归村全体居民所有，原乡（镇）集体经济组织和村内集体经济组织所有的土地按现有界址分别归属于相应的村全体居民所有。其理由是：（1）乡（镇）集体经济组织和村民小组已名存实亡，缺乏所有权主体的组织形式；（2）实践当中，有些省份明文规定集体土地所有权证颁发给村民委员会，只是在所有权证上载明村民小组和乡（镇）集体经济组织实际占有的土地疆界。且不论村民自治组织能否成为所有权之主体，但在目前集体土地产权关系不甚明晰的背景下，至少可以从中看出立法的导向性和倾向性；（3）农村基层党组织、村民自治组织都建在村一级；（4）双层经营的统一服务和管理协调职能在村；（5）组织资源开发，进行农田基本建设，兴办集体企业一般是以村为单位的；（6）兴办文化教育等公益事业和精神文明建设的落脚点也在村。因此，农村政治、经济、文化的基础都在村一级，而且村的行政区域较为稳定，规模也较适当。农民是聚村而居，村落既是一种居住方式、生活圈子，又是一个小社会，在漫长的历史变迁中，它始终保持结构上的稳定性，农民在感情上也乐意接受村落组织模式。故应当以村全体居民为集体土地所有权之主体。
　　因集体土地所有权的主体不是单个的村民，而是全体村落成员，所以必须通过一定的组织形式集体共同意志，同时，还必须通过一定的组织使共同意志得以贯彻执行。前者就是集体土地所有权主体的权力组织，后者就是集体土地所有权主体的执行组织或管理组织，以及监督组织。土地是集体财产的一部分，集体土地所有权实现的主体组织机制应当与村集体其他财产的支配决策、经营管理、监督主体相一致。根据农村现有组织资源和产权明晰的要求，我们认为村民代表大会是集体土地所有权主体的权力组织，是村民行使集体土地所有权的最高组织形式，它代表村全体居民对包括集体土地在内的所有村集体财产的支配作出决策。但是村民代表大会不是常设机构，而且其本身是一种会议形式，不可能直接进行具体业务管理和经营活动。因此，必须设立一个常设的稳定机构直接进行集体土地所有权行使的具体工作，使村民代表大会作出的决策得以置彻执行，并代表集体土地所有权主体对外进行活动。这个机构必须符合以下两个条件：（1）完全是民事主体的组织机构，不具有行政组织属性。因而村民委员会被排除在外，因为村民委员会存在政经不分的弊端，除自治职责外，更多的是协助政府完成计划生育、税收、征兵、民兵训练、拥军优属等政府职责，同时还要应付政府各部门的检查指导、迎来送往、摊派等行为。这样容易导致集体土地所有权的行使行政化，使民事权利成为服务于基层行政权的附属性权利。（2）它是集经营、管理职能于一体的经济组织，有别于从事某一方面具体经营活动的集体经济组织。根据上述要求，建议设立村集体资产经营管理委员会，并明确它的性质、组成、职责、管理制度等。最后还需要设立一个监察机构，在村民代表大会闭会期间对村集体资产经营管理委员会的经营、管理行为进行检查、督促。村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织正好能够胜任此职。这样改革后，村民委员会不再是集体土地的经营管理主体，可以集中精力搞好村民自治和完成政府的行政职责。
　　（二）参考永佃权制度改革现行的土地承包经营权使之物权化
　　现行土地承包经营权制度，具有相当的局限性。[注19] 应当“通过物权法的规定和不动产登记，将农户对承包土地的使用权，转变成物权性的农地使用权，实现农地使用关系的物权化，使土地所有权与土地使用权的分离方式，由签定承包合同的形式转变为设定用益物权形式，使改革开放以来实行的家庭联产承包责任制度平稳过渡到用益物权制度。”[注20] 与之同时应充分借鉴罗马法永佃权制度所具有的物权性、永佃权人享有权利的充分性以及永佃权存续期限的永久性等优点，设计我国农地使用权的具体内容，克服现行土地承包经营权的弊病。但是，借鉴应着重于整体的、实质的借鉴，而不必拘泥于永佃权概念本身。至于名称上为何采用“农地使用权”而舍弃“永佃权”，学术界已发表了众多观点。[注21] 下面我们仅从构词上分析，认为农地使用权比永佃权更为合理。永佃权的“永”字表明权利的永续存在性，是不可剥夺的永远归属于土地利用人的权利。这将产出下列后果：（1）概念的形式内容与实质内容不符合，事实上任何国家的立法例都规定了永佃权的有期限性；（2）易强化农民对土地的私有化观念，加深对土地的依恋之情，不利于土地的流转；（3）农地使用权的建立不外乎对现有土地承包经营权的确认、登记和根据土地市场化、规模经济的要求，基于一定原则重新分配农地使用权后再登记确认这两种方式，而“永”字的表面含义将会使后一种更为合理的方案的实施遇到强大的阻力。“佃”字表明永佃权反映租佃关系，给我们最直接的刺激是立即联系到封建社会的“佃农”，这将伤害农民朴素的感情。虽然永佃权一词简洁明了，内涵明确，而且历史幽久。但是，其含义只为法律界的部分人士所知悉，生活在现代社会的一般民众根本无法从其表面构词上获得准确的信息，有晦涩之虞，难以为民众所接受。相反，具有现代气息的“农地使用权”这个称呼，直接表明了权利的客体，权利的内容，具有通俗易懂之长，虽为生造的概念，但其生命力母容置疑。